אפוסתרפיה קנגורו - מזרן מודולרי ביטוח משכנתא גולדן טורס - שייט בים תיכון כמיטק כפתור איווקס דודי סופר חופשה בחול פורטל נכי צהל - הבית החם של כל נכי צהל

תגמולי נכי צהל ותגמולי נפגעי עבודה

השוואה בין תגמולי נכי צה"ל לבין תגמולי נפגעי עבודה1

מאת: עו"ד רינת גולד גזית
נובמבר 2015

למחקר המלא : www.rinat-law.co.il

פתח דבר

פלוני ואלמוני חברים בני 19. פלוני גויס לשירות חובה על פי חוק שירות ביטחון ומשרת כלוחם בצנחנים. אלמוני, מסיבותיו, נמנע מלהתגייס והחל לעבוד. פלוני נפגע בברכו בפעילות מבצעית או בדרך לבסיס, הוכר כנכה צה"ל, ונקבעו לו 20% נכות בגין הפגיעה בברך. אלמוני נפגע בברכו במקום עבודתו או בדרך אליו, והוכר כנפגע עבודה. אף לו נקבעו 20% נכות בגין הפגיעה בברך.
למי מבין שני החברים ישולם תגמול גבוה יותר בגין נכותו?
זו, בתמצית, השאלה העומדת בבסיס מאמר זה.

בקרב הציבור רווח אתוס לפיו מדינת ישראל מיטיבה לתגמל את מי שהקריב משלמות גופו ונפשו בהגנה עליה, וכי המדינה "נושאת על כפיים" ציבור יקר זה של נכי צה"ל.

בית המשפט העליון מרבה לחזור על העיקרון לפיו יש לתעדף את זכויותיהם של נכי צה"ל על פני כל מערך זכויות סוציאליות אחר. כך למשל:

"חוק הנכים מבוסס (...) על אחריות המדינה כלפי בניה הנשלחים לשרת שירות חובה בכוחות הביטחון ונפגעים בגופם ובבריאותם בזמן השירות ועקב השירות. בשירותם הצבאי הם תורמים ממיטב כוחם לטובת החברה. תרומה זו מחייבת את הציבור לשאת בנזקי אלה שנפגעו בשירותם למען הכלל, כמידת פגיעתם"2.
""חוקים אלה3 משקפים את הכרת החברה הישראלית בחוב שהיא חבה כלפי בניה ובנותיה הנקראים לשרת בכוחות הביטחון ונפגעים בזמן השירות ועקב השירות, ולאלה שנפלו על הגנתה – "חוב ערכי נעלה"4.

אם ננסה לענות על השאלה אך ורק מקריאת פסיקת בתי המשפט, לרבות בית המשפט העליון, באשר ליחס בין זכויות נכי צה"ל לאלה של נפגעי עבודה, התשובה אמורה להיות פשוטה וברורה. נכה צה"ל יקבל יותר. האמנם?

זכויות נכי צה"ל ומערך החקיקה הסוציאלית

במאמרו "עקרון הפיצוי במערכת הביטחון הסוציאלי לאנשים עם מוגבלות בישראל והשלכותיו"5, מונה פרופ' ג'וני גל מספר עקרונות הקצאה במערכת הביטחון הסוציאלי: פיצוי, צורך וביטוח. סיווג עקרונות ההקצאה לתכניות הביטחון הסוציאלי השונות אינו פשוט וחד משמעי, ויכולים להיות מספר עקרונות הקצאה בתוכנית ביטחון סוציאלי נתונה. תכנית ביטחון סוציאלי המבוססת על עקרון הקצאה של צורך שואפת לספק לאדם משאבים כדי לסייע לו להתמודד עם צרכים שונים, ללא קשר לסיבת היווצרותם של אותם צרכים. בתכנית ביטחון סוציאלי המבוססת על עקרון הקצאה של ביטוח, הזכאות מבוססת על תשלום דמי ביטוח לקרן מתאימה. שווי הגמלה במקרה זה יתבסס על רמת ההכנסה של האדם לפני קרות האירוע המזכה בגמלה.

לשיטתו של פרופ' ג'וני גל, מערכת הביטחון הסוציאלי של נכים בנכות כללית מבוססת על צורך, מערכת הביטחון הסוציאלי של נפגעי עבודה מבוססת על עקרון הקצאה של ביטוח ופיצוי, ומערכת הביטחון הסוציאלי של נכי צה"ל מבוססת על פיצוי.

תפיסת זכויות נכי צה"ל כזכויות מועדפות

בספרות ובפסיקה מוצגות זכויות נכי צה"ל כזכויות עדיפות על פני כל מערך זכויות סוציאליות אחר וזאת כעובדה לכאורה. כמו כן מוצג בפסיקה ההסבר והרציונל המצדד בהעדפת זכויות נכי צה"ל כאמור. הקביעה בדבר עדיפות עובדתית לכאורה של זכויות נכי צה"ל על פני מערך זכויות סוציאליות אחר, גם בבדיקת התגמולים בלבד, חוזרת בספרות. כך למשל במאמרו של ניצן הלפרין בנושא קצבאות נכים בגין רדיפה נאצית ותפיסת השואה בחברה הישראלית6, סוקר המחבר את מערכות הזכויות הסוציאליות בישראל ומדרג אותן באופן הבא: "אף על פי ששלושת המודלים7 מעניקים קצבאות לאנשים עם מוגבלויות דומות, יש ביניהם פערים חומריים היוצרים היררכיה אשר בראשה קצבאות נכי צה"ל, אחריהן קצבאות נכי עבודה ובסוף קצבאות הנכים הכלליים".

ביחס לזכויות נכי צה"ל מול זכויות סוציאליות אחרות נקבעה בפסיקה במפורש העדפה של זכויות נכי צה"ל על פי כל מערך זכויות סוציאליות אחר: כך, למשל, כבוד השופטת ארבל בפס"ד פאר8 :
"אשר על כן, קביעת מבחנים מחמירים יותר במסגרת חוק הנכים בהשוואה למבחנים להכרה כנפגעי עבודה, תיצור מצב בו יהיו חיילים או שוטרים שחלו במהלך שירותם ויקבלו הטבות פחותות בהשוואה לנפגעי עבודה שנפגעו בנסיבות זהות. נראה כי אין לקבל מצב זה."
בפס"ד זה ובפסיקה ענפה נוספת מוצגות באופן עקבי ושיטתי את זכויות נכי צה"ל כזכויות עדיפות תוך הצדקת הרציונל לכך.

השוואה בין זכויות נכי צה"ל ונפגעי עבודה

מערכת הזכויות לנכי צה"ל ולנפגעי עבודה כוללת מערך רחב של זכויות ביניהם תגמול חודשי, טיפול רפואי ושיקום, ולנכי צה"ל זכויות נוספות שהן הטבות מכח הוראות פנימיות של אגף השיקום.
מתבקשת השאלה האם לאור הבדלים אלה, אין אנו מתיימרים להשוות מין שאינו במינו, השוואת תפוחים לאגסים?

מהות הזכויות – השוואה בין תגמולים להבטחת קיום

לצורך בחינת שאלה זו יש לבחון את מהות הזכויות הניתנות במסגרת החקיקה הסוציאלית. לעניין זה מקובלת בספרות10 אבחנה בין הבטחת קיום ובין מתן מענה בשל צרכים שנוספו עקב הנכות כגון טיפול רפואי, נסיעות, שיקום וכד'.
לפי אבחנה זו הרי משעה שהן לנכה צה"ל והן לנכה עבודה יש זכאות לקבלת טיפול רפואי, לרבות נסיעות, וכן שיקום, הרי שרכיבים אלה, המתייחסים ממילא להוצאות חדשות שנגרמו לנכה בעקבות נכותו, מקזזים אלה את אלה וניתן להוציאם מהמשוואה.
בהתאם לכך נותרה השוואה בין תגמול נכי צה"ל ותגמול נפגעי עבודה, ובאבחנה שערכה פרופ' בן ישראל, מידת הבטחת קיומו של נכה צה"ל לעומת מידת הבטחת קיומו של נפגע עבודה.

בהקשר זה נדרשת התייחסות להטבות הניתנות לנכי צה"ל מכח הוראות אגף השיקום, הטבות המכונות "מעבר לקבוע בחוק". רשימת הטבות אלה עשויות להיראות מרשימה כפי שהודגם לעיל, אלא, שחלק ניכר מהטבות אלה אינו ניתנות לכל הנכים אלא לנכים מסוימים, לפי סוג וגובה דרגת הנכות, באופן המהווה באופן ברור מענה לצרכים מיוחדים אשר נוצרו עקב נכותם.
כך, נכי כוויות, למשל, הזקוקים למזגן מקבלים "מענק קירור". המענק ניתן לנכים בנכויות שונות המוגדרות בהוראה 80.27 של אגף השיקום, בעלי דרגת נכות 50% לפחות ואשר מתגוררים באזורים חמים כמוגדר בהוראה. גובה המענק נע בין 500 ₪ ל – 1500 ₪ בקירוב, לנכים הקשים ביותר.
מובן שאין כל הצדקה למנות סיוע מסוג זה במסגרת בחינת תגמול המבטיח קיומו של נכה צה"ל. בקבוצה זו ניתן למנות בין השאר גם מענק לציוד רפואי, דמי חימום, מענק נעליים, הטבות ייעודיות לעיוורים, דמי הבראה.
מהאמור עולה שההטבות לנכי צה"ל נועדו, ככלל, למתן מענה לצרכים שנוצרו עקב הנכות המוכרת, רובן ניתנות נקודתית לנכים בדרגות נכות וסוגי נכות מסוימים, ההטבות המשמעותיות ניתנות במקביל גם לנפגעי עבודה.

ההטבות לנכי צה"ל אינן משנות, אם כך, את התמונה בנוגע להכנסה למחיה לנכי צה"ל, ואינן נוגסות ברלוונטיות של ההשוואה בין תגמולי נכי צה"ל לתגמולי נפגעי עבודה.

עדיפות זכויות נכי צה"ל בכל אחד מרכיבי הזכאות

יתרה מכך, בעתירת הצלקות אף נקבע והובהר חד משמעית כי הפער לטובת נכי צה"ל יהיה בכל רכיבי הזכויות הרלוונטיים:
"הפער לטובת נכי צה"ל לעומת הנכים האחרים, בא לידי ביטוי הן בגובה הגמלה הבסיסית, הן במגוון השירותים וההטבות הניתנים לנכים והן ברף הכניסה לתוך הגדרת הנכות (ענין דוקטורי, שם). 11  12 "
נוכח הקביעה (בפסיקה) וההנחה (בספרות) כי תגמולי נכי צה"ל עדיפים על פני תגמולים אחרים במערך החקיקה הסוציאלית, הרי שללא קשר לכלל מערך הזכויות, יש רלוונטיות לבחינת תגמול לנכי צה"ל מול תגמול לנפגע עבודה ולאופן הבטחת קיומם של הנכים בכל אחת מהקבוצות.
בהתאם לכך, בעבודה זו, אתמקד בהשוואת התגמולים המשולמים לנכי צה"ל לעומת אלה המשולמים לנפגעי עבודה.

תיאור אופן ביצוע ההשוואה

כפי שציין פרופ' ג'וני גל בעדותו בפני ועדת גורן 13, השוואה בין תגמולי נכי צה"ל לבין תגמולי נפגעי עבודה הינה מורכבת כיון שבעוד הראשונים מקבלים, ככלל, תגמול שאינו נגזר מגובה הכנסתם, תגמול נפגעי עבודה נגזר מגובה ההכנסה ערב אירוע הנכות.
על מנת להתגבר על קושי זה, ההשוואה תיערך אך ורק ביחס לנכים המקבלים תגמול חודשי 14, ההשוואה תיערך במספר קטגוריות, במספר רמות של נכות, ובמספר רמות של הכנסה.
רמות הנכות שנבחרו הינן: 20%, 50%, 75%, 100%, 100%+

רמות השכר שנבחרו לצורך השוואה הן: שכר מינימום (4,300 ₪), שכר ממוצע במשק (9,123 ₪), הכנסה של 15,000 ₪ והכנסה של 20,000 ₪. נבחר טווח הכנסה המתחיל בשכר מינימום, עובר דרך השכר הממוצע במשק ומסתיים בהכנסה שהיא כפעמיים השכר הממוצע במשק. ההשוואה אינה מגעת כדי תקרת ההכנסה המקסימלית האפשרית לנפגעי עבודה, אולם נוכח העדיפות הברורה לנכים נפגעי עבודה ברמת שכר של 20,000 ₪ ברור שמגמה זו תמשיך בפערים הולכים וגדלים לטובת נפגעי עבודה.
בחירת טווח ההכנסות כאמור נועדה לבדוק האם ניתן לאפיין את עדיפות תגמולי נכי צה"ל לעומת תגמולי נפגעי עבודה או עדיפות תגמולי נפגעי עבודה על פני תגמולי נכי צה"ל, בהתאם לרמות שכר שונות.
ההשוואה תתייחס לנכים בגיל העבודה, באופן המשקף את חלק הארי של שנות העבודה היינו, נכים עד גיל 55 ללא תוספות גיל הניתנות, במקרים מסוימים לנכי צה"ל.

הנתונים בעבודה זו מתבססים על פרסומי המוסד לביטוח לאומי ביחס לנפגעי פעולות איבה, שזכויותיהם ככל שנוגע לעבודה זו, זהות לאלה של נכי צה"ל, וזאת בהתאם לסעיף 4 לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל 1970, המחיל את סעיפים 5 ו – 7 לחוק הנכים, הרלוונטיים לנתוני נכי צה"ל בעבודה זו, על נפגעי פעולות איבה. משרד הביטחון נמנע מלפרסם נתונים עדכניים רשמיים אודות גובה התגמול 15, עובדה בעייתית כשלעצמה.

השוואה בין תגמולי נכי צה"ל לתגמולי נפגעי עבודה

בחתכים אלה של גובה דרגת נכות וגובה הכנסות נערכו מספר השוואות כדלקמן:
1. השוואה בין תגמולים לנכי צה"ל ונפגעי עבודה בדרגות נכות שונות וברמות שכר שונות – כאשר הנכה לא איבד כושר עבודה.
2. השוואה בין תגמולים לנכי צה"ל ונפגעי עבודה בדרגות נכות שונות וברמות שכר שונות – כאשר הנכה איבד כושר עבודה – נכה צה"ל רווק . (נפגע עבודה מופעלת תקנה 15)
3. השוואה בין תגמולים לנכי צה"ל ונפגעי עבודה בדרגות נכות שונות וברמות שכר שונות – כאשר הנכה איבד כושר עבודה – נכה צה"ל נשוי . (נפגע עבודה מופעלת תקנה 15)
4. השוואה בין תגמולי מחיה לנכה צה"ל (רווק) ותגמול לנפגע עבודה שנפגע כושר עבודתם והם בעלי הכנסות נוספות.
• לצפייה בטבלאות ההשוואה והסברים מפורטים ראו : www.rinat-law.co.il

ניתוח הנתונים בטבלאות ומסקנות

שכר מינימום ו"שכר קובע"
כאמור, מטבלה מספר 1 עולה באופן ברור כי למעט ברמת שכר מינימום, בכל שאר רמות השכר החל מהשכר הממוצע במשק, קצבה חודשית לנפגע עבודה תהיה עדיפה על פני קצבה חודשית לנכה צה"ל, בפערים הולכים וגדלים ככל שרמת ההכנסה גדלה, ועד לפערים של אלפי ₪ בחודש ברמות השכר הגבוהות (אף שהגבוהה שבהן רחוקה מאוד מתקרת ההכנסה האפשרית לנפגע עבודה).

תוצאה זו צפויה ולמעשה ברורה מאליה שכן תגמול נכות לפי סעיף 5 לחוק הנכים הינו % מהשכר הקובע, השווה לתגמול לנכה בדרגת נכות 100%, היינו 4,353 ₪. מכאן, שהשכר הקובע ממנו נגזר התגמול לכל נכי צה"ל גבוה אך במעט משכר מינימום, וכיון שהגזירה היא לפי % הנכות מ- 100% "השכר הקובע" ולא % הנכות מתוך 75% השכר של נכה נפגע עבודה, ברור שברמת השכר של שכר מינימום, ובזו בלבד, רמת התגמול של נכי צה"ל תהיה תמיד גבוהה יותר מזו של נפגעי עבודה.
יש לציין כי לאור העלייה בשכר מינימום בהתאם לחוק שכר מינימום (העלאת סכומי שכר מינימום – הוראת שעה), תשע"ה 2015, הפער גם ברמת שכר מינימום לטובת נכי צה"ל צפוי להצטמצם.

התבוננות על מנגנון התגמול לנכי צה"ל לעומת מנגנון התגמול לנפגע עבודה מעלה כי נכי צה"ל אמנם היו אמורים להיות מועדפים מול נכי עבודה כיון ש"שווי" כל % נכות נגזר מ – 100% השכר הקובע ולא מ- 75% השכר הקובע, כמו לנפגע עבודה. ואולם, בעוד שהשכר הקובע לנכי צה"ל דומה לשכר מינימום, ה"שכר הקובע" לנפגע עבודה הוא השכר שהרוויח בפועל.
ניתן לשער כי המחוקק ראה לנגד עיניו את חיילי צה"ל הנפגעים בשירות חובה, אשר טרם הספיקו להשתלב בשוק העבודה ולקבוע את "שכרם הקובע" לפי אבדן הכנסה בפועל. ואולם, מנגנון דומה למי שנפגע בגיל 18-21 קיים גם בקרב נפגעי עבודה. במקרה כזה, גיל המקביל לגיל שירות חובה, השכר הקובע לצורך קביעת התגמול עבור נפגע עבודה יהיה 75% מהשכר הממוצע במשק, ואילו עבור נכה צה"ל שנפגע באותו גיל אולם לא בעבודה אלא במסגרת שירות חובה, השכר הקובע לצורך התגמול יהיה 100% מסכום הגבוה במעט משכר מינימום.
מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם הכוונה כי זכויות נכי צה"ל לא יהיו פחותות מזכויות נפגעי עבודה.
נוכח כל האמור ברור כי האמירה השגורה והמקובלת כי זכויות נכי צה"ל הן זכויות עדיפות על פני כל מערך זכויות אחר, לרבות זכויות נפגעי עבודה, אינה מדויקת ביחס לתגמולים. ראינו כי מעבר לרמת שכר המינימום, התגמול שיקבל נפגע עבודה יהיה גבוה יותר מהתגמול שיקבל נכה צה"ל.

תקרת הזכוכית של התגמולים לנכי צה"ל

מהנתונים בטבלאות 2- 4 עולה כי ביחס לנכים שאיבדו את כושר התעסוקה, קיים יתרון לתגמולים לנכי צה"ל ברמות השכר הנמוכות, עד השכר הממוצע במשק, ואילו ברמות שכר שנבדקו מעל לשכר הממוצע במשק, היינו 15,000 ₪ לחודש, ו- 20,000 ₪ בחודש, היתרון לתגמולי נכה צה"ל אובד באופן כמעט מוחלט.
עוד ניתן להבחין כי התגמול הגבוה ביותר האפשרי לנכה צה"ל ברמת הנכות הגבוהה ביותר האפשרית וברמת ההכנסה הגבוהה ביותר (ערב הפציעה/החמרה) שנבדקה, מגיע עד 11,758.

כן עולה מהנתונים כי ההכנסה השכיחה מתגמולים לנכה צה"ל בדרגת נכות 50% ומעלה נעה סביב 8,000-10,000 ₪, בעוד שהכנסה של נפגעי עבודה באותה דרגת נכות יכולה להגיע עד 15,000₪ מתגמולים בלבד, והכנסות נוספות אינן מקוזזות.
נוכח האמור ניתן לומר כי לתגמולי נכי צה"ל שאיבדו כושר עבודתם קיימת תקרת זכוכית ביחס לתגמולי המחיה, תקרה אותה לא יוכלו לעבור ללא קשר לרמת הכנסתם ערב הפציעה או ההחמרה במצבם.

על מנת להמחיש את הדברים ולהקל על ההסבר אציג את הדוגמה הבאה: נכה צה"ל פגוע עמוד שדרה בדרגת נכות 100%, עובד ומשתכר 15,000 ₪ בחודש. הכנסתו החודשית מתגמול בסיסי לפי סעיף 5 לחוק הנכים בתוספת הכנסה מעבודה עומדת על (15,000 + 4,353) 19,353 ₪. הנכה לוקח על עצמו התחייבויות כספיות בהתאם. לימים חלה החמרה במצבו של הנכה והוא אינו מסוגל עוד לעבודה. דרגת הנכות הרפואית תישאר ללא שינוי כיון שפגיעת עמוד שדרה כשלעצמה אינה מזכה בנכות מיוחדת לנכי צה"ל. בהנחה שהגורמים המוסמכים באגף שיקום נכים אכן קבעו כי הנכה אינו מסוגל לעבוד עוד עקב נכותו המוכרת, את תגמולו החודשי בתוספת שכרו מעבודה יחליף כעת תגמול מחיה בהתאם לדרגת נכותו ומצבו המשפחתי. נניח כי מדובר בנכה נשוי, שאז תגמול המחיה הינו גבוה יותר, והרי את הכנסתו של הנכה בגובה 19,353 ₪ ערב ההחמרה בנכות, מחליף כעת תגמול מחיה, הגבוה ביותר האפשרי לנכי צה"ל העומד על 9,267 ₪ בלבד.
כך, רק בשל ההחמרה בנכותו המוכרת, נאלץ כעת נכה צה"ל להסתפק בפחות ממחצית הכנסתו.
נכה נפגע עבודה בנתונים דומים, הכנסתו אחרי החמרת מצב בגינו נפגעה יכולת ההשתכרות שלו אמנם תרד אף היא בכמחצית (מ- 29,250 ₪ לחודש ל – 14,250 ₪ לחודש), אולם הסכום שיוותר בידו יהיה גבוה בכ- 5,000 ₪ מזה של מקבילו נכה צה"ל, וכן – בניגוד למקבילו נכה צה"ל – הכנסה נוספת אם קיימת – לא תקוזז.

כך למשל, נכה נפגע עבודה יוכל לתכנן את עתידו, ובשנים בהם הכנסתו מעבודה ותגמול הנכות בנתונים הנ"ל עמדו על כ- 30,000 ש"ח לחודש, יחסוך וירכוש דירה להשקעה. משבגר ומצבו החמיר כך שלא יכול עוד לעבוד יוכל להשכיר את הדירה שרכש להשקעה וייהנה מתוספת הכנסה בגין שכ"ד אשר תתווסף לתגמוליו כנפגע עבודה. מקבילו נכה צה"ל, אם יפעל באופן דומה, לא ייהנה מאותה תוספת להכנסתו כיון שהכנסה משכ"ד תנוכה (באופן חלקי) מתגמולי המחיה שיקבל מאגף השיקום.

יש לציין כי אחת הדרכים לתקן את אותה תקרת זכוכית הינה באמצעות ביטול מבחן ההכנסות שבסעיף 7 לחוק הנכים. בעניין זה הוגשה על ידי חה"כ עופר שלח הצעת חוק הנכים (תגמולים ושיקום), תיקון, ביטול מבחן הכנסה (פ/1788), אשר אושרה לקריאה טרומית בהחלטת ועדת שרים מיום 20.7.2014 בכפוף לכך שהמשך הליכי החקיקה ייעשה בתיאום עם משרד האוצר ומשרד הביטחון 16. נכון לעת הזו טרם הוגשה הצעת חוק מטעם הממשלה בעניין זה. עם זאת יש לזכור כי ביטול מבחן ההכנסות אמנם ימנע קיזוז הכנסות מתגמוליו של נכה צה"ל, אולם עדיין לא יביא לשיקוף ריאלי של אבדן ההכנסה מעבודה של הנכה עקב נכותו כיון שהתגמול לנכה צה"ל עדיין יהיה אחיד ולא ייגזר מגובה הכנסת הנכה מעבודה ערב החמרת מצבו.
דרך נוספת שבה יכול עובד להבטיח את רמת הכנסתו לעתיד היא על ידי עריכת ביטוח אובדן כושר עבודה באופן שישקף רמת הכנסה מסוימת. סוג של ביטוח כאמור מובנה ומוטמע בשיטת התגמולים לנפגעי עבודה אולם נכה צה"ל אינו "מבוטח" בהתאם לרמת הכנסתו אלא, כפי שראינו, תגמולי המחיה שיקבל אינם נגזרים מרמת ההכנסה מעבודה של הנכה הספציפי.
אולם בכך לא די, נכה צה"ל כמתואר בדוגמה לעיל, היינו מי שהשתחרר משירות חובה עם דרגת נכות 100% בגין פגיעה בעמו"ש, גם לא יוכל לבטח את רמת הכנסתו באופן פרטי. נכה כאמור, אם יבקש לבטח רמת הכנסה של 15,000 ₪ בשוק הפרטי, ייתקל בהחרגה של חברות הביטוח את הנכות המוכרת באופן שכל החמרה בנכות המוכרת, כפי שבא לידי ביטוי בדוגמא שלעיל, לא תכוסה על ידי חברת הביטוח, והנכה יופנה, בכל החמרה כאמור, לקבלת סעד לפי חוק הנכים, "סעד" אשר רחוק מלשקף את אבדן ההכנסה הממשי של הנכה בפועל.
משמעות הדבר היא כי בעוד ככלל, כל עובד במשק, לרבות בעל רמת הכנסה גבוהה שמעל לשכר הממוצע במשק יכול לפעול במגוון דרכים על מנת להבטיח שימור רמת ההכנסה, גם אם יספוג ירידה קלה, הרי שנכה צה"ל, שאמור לכלכל את צעדיו לעתיד, צריך לקחת בחשבון כי גם אם הכנסתו מעבודה כיום הינה כפל ואף שילוש השכר הממוצע במשק, אין הוא יכול לקחת התחייבויות בהתאם לרמת הכנסה זו, ואין הוא יכול לבטח רמת הכנסה זו. אותו נכה צה"ל צריך להיערך לכך שאם חלילה לא יוכל להמשיך לעבוד בשל נכותו המוכרת, יוכל לקבל, לכל היותר, תגמול שהוא ברמת השכר הממוצע במשק, וזוהי רמת ההכנסה היחידה שהוא יכול "לסמוך" עליה לעתיד.

מובן שתמונת מצב זו, מעבר לכך שמהווה תמריץ אנטי שיקומי לנכי צה"ל, מהווה אפליה לרעה של נכי צה"ל דווקא, לעומת כל עובד אחר במשק.

חוק הקצבאות לחיילי מילואים ובני משפחותיהם – פתרון אפשרי

הקושי בכך שנכי צה"ל אינם יכולים לבטח רמת השתכרות גבוהה כשזו נפגעת עקב נכותם המוכרת אינה זרה למכלול זכויות נכי צה"ל, ועלתה במלוא עוצמתה בהקשר לחיילי מילואים, באופן שהביא בסופו של דבר לחקיקת חוק תשלום קצבאות לחיילי מילואים ולבני משפחותיהם, התשס"ב 2002. (להלן: חוק ביטוח אנשי מילואים). באופן זה, מצא המחוקק לנכון להגן על חייל מילואים שרמת הכנסתו נפגעה עקב נכות שאירעה תוך ועקב שירות מילואים, ולא ביטח את רמת ההכנסה, או שהביטוח לא נותן מענה לפחות כמו זה המפורט בחוק ביטוח אנשי מילואים, בין השאר בשל החרגת נכות שנגרמה עקב שירות צבאי.

נוכח האמור ברור כי המחוקק היה ער לכך שמערך זכויות נכי צה"ל אינו נותן פיצוי למי שהיה בעל הכנסה גבוהה לפני הפציעה, רמת הכנסתו ירדה עקב הפציעה והזכויות לפי חוק הנכים אינן נותנות מענה מספק, ומצא לנכון לתקן זאת, אולם ביחס לאנשי מילואים בלבד. מצבו של נכה אשר השתכר ברמה העולה על השכר הממוצע במשק, ובהמשך לא יכול היה עוד לעבוד עקב נכותו המוכרת – נותרה ללא פתרון, תוך אפלייתו של נכה שנכותו הוחמרה גם מול נכה ברמת הכנסה דומה אשר נפגע פגיעה דומה בעת שירות מילואים.
דומה כי הצעד הראשון המתבקש לתיקון אפליה זו הינו בתיקון חוק ביטוח אנשי מילואים באופן שיחול גם על נכה שנכותו הוחמרה וחלה ירידה משמעותית בהכנסותיו עקב כך, ירידה אשר אינה מוצאת את תיקונה בתגמול המחיה המשתלם לו על פי חוק הנכים.

ועדת גורן

ביום 12.5.2009 התקבלה החלטת ממשלה מס' 198 בה הוחלט על הקמת ועדה ציבורית אשר תבחן, בין השאר, את אמות המידה להכרה בנכי צה"ל ומשפחות שכולות, באוריינטציה של חיסכון תקציבי, היא וועדת גורן. אחת ההמלצות המרכזיות של וועדת גורן הייתה צמצום היקף ההכרה בנכי צה"ל ומשפחות שכולות, וייחוד הזכויות של נכי צה"ל ומשפחות שכולות למי שנפגע תוך ועקב חבלות (בשירות חובה ומילואים) או חבלות בעלות מאפיינים ייחודיים לשירות הצבאי – בשירות קבע. מחלות לחיילי חובה ומילואים יוכרו רק אם נגרמו עקב מאפיינים צבאיים יחודיים ומחלות בשירות קבע לא יוכרו כלל. על פי המלצות ועדת גורן, מי שנפגע עקב השירות אולם לא עונה לקריטריונים המצמצמים על פי ההמלצה, יוכר כנפגע עבודה ויקבל זכויותיו בהתאם.

הנחת המוצא העומדת בבסיס המלצות אלה היא כי זכויות נכי צה"ל עדיפות בהרבה על פני זכויות נפגעי עבודה ועל כן אלה יינתנו רק למי שנפגע תוך ועקב פעילות בעלת אפיון צבאי מובהק, וכך אף הוצגו הדברים על ידי משרד הביטחון במסגרת תזכיר חוק שבא לעגן את המלצות וועדת גורן 17.
המלצות וועדת גורן והצעות החוק בעקבותיהן מתיימרות להעלות על נס את ייחודיות ועדיפות זכויות נכי צה"ל על פני כל מערך זכויות סוציאליות אחר, לייחד זכויות מועדפות אלה למי שנפגע עקב פעילות בעלת מאפיינים צבאיים, ובכך לצמצם את אוכלוסיית נכי צה"ל ומשפחות שכולות ולהביא לחיסכון תקציבי, תוך הפניית מי שנפגע עקב השירות אולם לא עקב מאפיינים יחודיים לשירות צבאי לקבלת זכויות כנפגע עבודה.

ואולם בפועל, כפי שפורט לעיל, בחלק בלתי מבוטל מהמקרים, תגמולי נפגעי עבודה דווקא גבוהים יותר מתגמולי נכי צה"ל, וכיון שהתגמול לנפגעי עבודה הינו תלוי הכנסה, הרי כשמדובר באנשי קבע או מילואים, או אף בחיילי חובה (שהשכר הרלוונטי עבורם כנפגעי עבודה הוא שכר ממוצע במשק ולא שכר מינימום כפי שנקבע ביחס לנכי צה"ל), התגמול שיקבל חייל שיופנה למסלול של נפגעי עבודה יהיה גבוה יותר מחייל שיקבל זכויות כנכה צה"ל, אף שהאחרון נפגע במסגרת פעילות מבצעית.

כך למשל, שני אנשי קבע בדרגת אל"מ המשתכרים 20,000 ₪ בחודש, האחד נפגע בפעילות מבצעית ונקבעה לו 20% נכות לפי חוק הנכים – יקבל תגמול חודשי של 967 ₪. חברו אשר נפגע בתאונה בדרך למשרדו בקריה ונקבעה לו נכות של 20% יוכר כנפגע עבודה ויקבל תגמול חודשי של 3,225 ₪.
כך, אבחנה שאמורה היתה להעדיף את מי שנפגע עקב פעילות בעלת אופי צבאי מובהק, ולשמר את הזכויות המייטביות ביותר, לכאורה, של נכי צה"ל לאוכלוסיה מצומצמת ונבחרת, תביא לכך שבחלק בלתי מבוטל מהמקרים, דווקא מי שיועבר למסלול של נפגע עבודה יקבל תגמולים גבוהים יותר מאלה של נכה צה"ל בנתונים מקבילים.
המלצות ועדת גורן מעוררות קושי ערכי בכך שיוצרות אבחנה בין דם לדם, בין חיילים שנפגעו בשירות בהתאם לנסיבות הפגיעה, והן עומדות בניגוד לעמדת ראשי כוחות הביטחון כפי שהובאה בפני ועדת גורן 18. המלצות אלה מעוררת קושי נוסף נוכח היבט החיסכון התקציבי שהיה שזור במנדט של הוועדה. נוכח התגמולים המועדפים לנפגעי עבודה דווקא, דומה כי סך התקציב עשוי דווקא לעלות. מכל מקום, היבט זה לא נבדק כלל על ידי וועדת גורן ולא על ידי מגישי הצעות החוק שאחרי ועדת גורן, וודאי לא נבחן כראוי הנזק הערכי מול מה שמתיימר להיות חיסכון תקציבי, אם בכלל.

סוף דבר

נחזור לחברינו, עימם התחלנו את המסע בעבודה זו - פלוני ואלמוני הם שני חברים בני 19, פלוני התגייס לשירות חובה על פי חוק שירות ביטחון ומשרת כלוחם בצנחנים. אלמוני, מסיבות כאלה או אחרות, לא התגייס לשירות חובה והחל לעבוד. פלוני נפגע בברכו בפעילות מבצעית או בדרך לבסיס, הוכר כנכה צה"ל ונקבעו לו 20% נכות בגין הפגיעה בברך. אלמוני נפגע בברכו בדרך לעבודה, הוא הוכר כנפגע עבודה ונקבעו לו 20% נכות בגין הפגיעה בברך. למי מבין השני החברים ישולם תגמול גבוה יותר בגין נכותו?

התשובה כעת ברורה, פלוני שנפגע בשירות צבאי יקבל תגמול של 870 ₪ לחודש, אלמוני שנפגע בדרכו לעבודה יקבל תגמול חודשי העומד על 1,368 ₪, כ- 500 ₪ יותר מזה שיקבל נכה צה"ל.
אם איבדו שניהם את כושר העבודה באופן מלא, מצבו של נכה צה"ל יהיה טוב יותר מזה של נפגע עבודה שנפגע בנתונים שהוצגו, בהנחה שנכה צה"ל עבר את המשוכות הנדרשות ונקבע שאינו מסוגל כלל לעבודה ואין הכנסות נוספות, ואולם אם כל אחד מהם השתלב בשוק העבודה, משתכר שכר שהוא מעל השכר הממוצע במשק ולימים חלה החמרה בנכותו באופן שאינו יכול לעבוד עוד, תגמוליו של נכה נפגע עבודה יהיו, ככלל, גבוהים יותר מאלה של נכה צה"ל.

נוכח האמור ניתן לקבוע כי הנחת המוצא השגורה לפיה ככלל זכויות נכי צה"ל הן הזכויות הגבוהות ביותר הניתנות במסגרת החקיקה הסוציאלית אינה נכונה. כשמדובר בתגמול בסיסי לפי סעיף 5 לחוק הנכים אמירה זו רלוונטית ברמת שכר מינימום בלבד. במקרה של פגיעה בכושר עבודה, כשמשתלמים תגמולי מחיה לפי חוק הנכים, החל מרמת הכנסה העולה על השכר הממוצע במשק, יהיו, ברוב המקרים, תגמולי נפגעי עבודה גבוהים מאלה של נכי צה"ל.
הנתונים מצביעים באופן ברור על כך שלנכי צה"ל "תקרת זכוכית" של תגמולים אותה לא יוכלו לנפץ גם אם איבדו את יכולת העבודה עקב נכותם וחלה ירידה משמעותית בהכנסותיהם. תקרת זכוכית זו הינה אנטי שיקומית, וחמורה במיוחד נוכח העובדה שנכה צה"ל לא יכול לבטח באופן פרטי את הכנסתו מפני החמרה בנכות המוכרת כיון שזו מוחרגת על ידי חברות הביטוח, כפי שהוכח בהקשר חוק ביטוח אנשי מילואים.
כאמור, המחוקק שהיה ער לקושי זה פתר אותו במידה מסוימת ביחס לנכי צה"ל שנפגעו בשירות מילואים אולם לא ביחס לנכה שנכותו הוחמרה, ודומה כי באה השעה לפעול לתיקון חקיקה אשר יתקן את האפליה הקיימת היום בין נכי צה"ל שחלה ירידה בהכנסותיהם עקב פגיעה בשירות מילואים לעומת נכי צה"ל אשר חלה ירידה בהכנסותיהם עקב החמרה בנכותם.

אסיים באמירה אישית,

נכי צה"ל ראויים לקבל זכויות עדיפות. הרציונל המצדיק העדפה זו, כפי שמוצג בעבודה, שריר וקיים בעיניי כיום, יותר מאשר אי פעם.
אם תפיסת העדפת נכי צה"ל היתה נכונה בימי בן גוריון, כשהמדינה היתה בחיתוליה והתמודדה עם אתגרים כלכליים מורכבים מאלה איתם היא מתמודדת כיום, וכאשר צה"ל היה באמת ובתמים "צבא העם", קל וחומר שיש לכך הצדקה כיום, כאשר המדינה אמנם מתמודדת עם אתגרים כלכליים אולם יציבותה הכלכלית אינה מוטלת בספק, וכאשר מחזורי הגיוס הולכים ומתמעטים והצבא כבר אינו "צבא העם" כפי שהיה בעבר.
בזמנים אלה, כאשר אחוז המתגייסים מכלל מחזורי הגיוס הולך ומתמעט, אין זו העת להחמיר עם נכי צה"ל, לא בשלב ההכרה כפי שהמליצה וועדת גורן, ולא בהיקף הזכויות.

בעבודה התמקדתי בהשוואה בין תגמולי נכי צה"ל לתגמולי נפגעי עבודה. בבחינת התגמול בלבד, וגם בבחינת כלל הזכויות, יש אמנם מקרים בהם מצבם של נכי צה"ל יהיה עדיף על פני כל מערך זכויות אחר. נכי צה"ל לא צריכים להתנצל על כך. נכי צה"ל מקבלים את זכויותיהם בזכות ולא בחסד.
כאמור, העדפת נכי צה"ל ראויה ומוצדקת, אולם לא תמיד מתקיימת בפועל במבחן המציאות.
בעבודה זו ביקשתי להניח את מסד הנתונים הראשוני אשר יצביע על הפער בין הרטוריקה המציגה את העדפת זכויות נכי צה"ל כעובדה שרירה וקיימת, ובין המציאות.

אני תקווה כי עבודה זו תעודד המשך בדיקה ומחקר ביחס לזכויות נכי צה"ל, ועדכון זכויות נכי צה"ל באופן שהעדפתם המוצדקת תבוא לידי ביטוי בפועל בכל המישורים.

________________________________________________________________

1  מתוך סמינריון מחקרי במסגרת לימודי תואר שני במשפטים, המכללה למנהל .  
2  ע"א 7678/98 קצין התגמולים נ' דוקטורי [נבו, 20.6.2005], בסעיף 14 לפסק דינה של כב' השופטת פרוקצ'יה(להלן: פס"ד דוקטורי).
3   חוק הנכים (תגמולים ושיקום), תשי"ט 1959 [נוסח משולב] (להלן: חוק הנכים), חוק משפחות חיילים שניספו במערכה (תגמולים ושיקום), תש"י - 1950 (להלן: חוק משפחות חיילים)
4  עע"מ 7335/10 קצין התגמולים נ' לופו [נבו, 29.12.2013], בפיסקה יב' (להלן: פס"ד לופו).
5  ג'וני גל, עקרון הפיצוי במערכת הביטחון הסוציאלי לאנשים עם מוגבלות בישראל  והשלכותיו, עבודה חברה ומשפט, כרך ט (תשס"ב) עמ' 115.
6  ניצן הלפרין, קצבאות נכים בגין רדיפה נאצית ותפסת השואה בחברה הישראלית, מעשי משפט, כרך ה, 2013, עמ' 81, בעמ' 83.
7  שלושת המודלים: נכי צה"ל, נכי עבודה, נכי נכות כללית 
8  ראו פס"ד פאר, סעיף 17 לפסה"ד.
9  פס"ד פאר, שם, סעיף 18 לפסק הדין.
10  רות בין ישראל,  שם,  עמ' 1210.
11  עתירת הצלקות, שם, סעיף 22 לפסה"ד.
12  בחינת השוואה בהליך הכרה בין נכי עבודה לנכי צה"ל  ראו – פס"ד פאר , סעיף 15-20 לפסק הדין.
13  ועדת גורן, עדות פרופ' ג'וני גל, עמ' 18.
14  לא כולל קצבת תלויים וזכויות לפי חוק משפחות חיילים, כמו כן לא כולל דמי פגיעה לפי סעיף 92 לחוק הביטוח הלאומי המשולמים ב- 90 ימים שאחרי הפציעה בלבד.
15  http://www.btl.gov.il/benefits/Victims_of_Hostilities
16  http://www.pmo.gov.il/Secretary/GovDecisions/2014/Pages 
17     תזכיר חוק לשינוי מבחני הזכאות לפי חוקי השיקום (תיקוני חקיקה), התשע"ד – 2014, http://www.tazkirim.gov.il/Pages/Archive.aspx
18   http://www.vaadatgoren.gov.il/Portals/0/docs/Goren ועדת גורן, פרוטוקול עמדת הרמטכ"ל מיום 23.3.2010

תגובות באתר: (2)
קטגוריות