עע"ם 259/05
בפני: כבוד השופט א' גרוניס
כבוד השופט ס' ג'ובראן
כבוד השופטת א' חיות
המערערים: 1. דוד שי ז"ל
2. שרה שי
נ ג ד
המשיבים: 1. עירית נצרת עלית
2. מרכז השלטון המקומי בישראל
3. ארגון נכי צה"ל
ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת בעת"מ 218/03 מיום 2.12.04 שניתן ע"י כב' השופט האשם חטיב
תאריך הישיבה: ז' בניסן התשע"א (11.4.11)
בשם המערערים: עו"ד יואב ביין
עו"ד חגי טל
בשם המשיבים 2-1: עו"ד נתן מאיר
בשם המשיבה 1: עו"ד אולגה גורדון
בשם המשיב 3: עו"ד אייל בליזובסקי; עו"ד אביאל פלינט
השופט א' גרוניס:
1. ערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים (כב' השופט ה' ח'טיב).
2. המערערת 2 (להלן – המערערת) הינה אלמנתו של המערער 1, נכה צה"ל אשר הוכר כנפגע מלחמה בעקבות נכות שנגרמה לו במלחמת יום-הכיפורים (להלן – המערער, וביחד - המערערים). למרבה הצער נפטר המערער בשנת 2006, כשנה לאחר הגשת הערעור שבפנינו. בתקופה הרלוונטית להליך דנא, החזיקו המערערים בנכסי מקרקעין שונים בעיר נצרת עילית. הנכסים שימשו בתי-עסק. רובם היו בבעלות המערערים, ונכס אחד הוחזק על-ידם בשכירות (להלן – הנכסים העסקיים). יוער, כי חלק מהנכסים הוחזקו על-ידי חברה שנשלטה על-ידי המערערים. בין המערערים לבין עיריית נצרת עילית (המשיבה 1, להלן – העירייה) נתגלעה מחלוקת באשר לחבות המערערים לשלם את הארנונה החלה על הנכסים העסקיים. המערערים הגישו בשנת 2004 עתירה מינהלית לבית משפט קמא בה טענו, בין היתר, כי יש לפטור אותם מתשלום הארנונה. המערערים הסתמכו על חוק הרשויות המקומיות (פטור חיילים, נפגעי מלחמה ושוטרים מארנונה), התשי"ג-1953 (להלן – חוק הפטור). סעיף 3(2) לחוק זה מקנה פטור מתשלום שני שלישים של ארנונה לנכה הזכאי לתגמולים או למענק לפי חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959 (להלן – חוק התגמולים). בהליך בפני בית המשפט לענינים מינהליים לא היה חולק כי בשל זכאותו לתגמולים מכוח חוק התגמולים, נמנה המערער עם הזכאים לפטור החלקי מתשלום הארנונה לפי סעיף 3(2) לחוק הפטור. הדיון התמקד בשאלה על אילו סוגים של נכסים חל הפטור. העירייה טענה, כי הוראות חוק הפטור חלות על דירות מגורים וכן על בתי עסק המופעלים בדירות מגורים (הידועים גם בכינוי נכסים "מעורבים"). מנגד, כך טענה העירייה, אין הוראות חוק הפטור חלות על נכסים המשמשים כבתי עסק גרידא, היינו על נכסים שלא שנעשה בהם כל שימוש למגורים, כדוגמת הנכסים בהם החזיקו המערערים.
בפסק-דינו אימץ בית המשפט לענינים מינהליים את עמדת העירייה ומשכך דחה את עתירת המערערים. על כך נסב הערעור שבפנינו.
3. לאחר הגשת הערעור צורפו כמשיבים נוספים, ולבקשתם, מרכז השלטון המקומי בישראל (המשיב 2), וארגון נכי צה"ל (המשיב 3). מרכז השלטון המקומי תומך בעמדתה הפרשנית של העירייה ואילו ארגון נכי צה"ל סבור כי הוראות חוק הפטור חלות אף על נכסים עסקיים שאינם מופעלים בדירות מגורים. דיון ראשון בערעור התקיים ביום 15.10.2007 (בפני השופטים א' פרוקצ'יה, א' חיות ו-ח' מלצר). לאחר הדיון ניסו הצדדים לסיים את הסכסוך מחוץ לכותלי בית המשפט. משכשל ניסיון זה, התקיימו בפנינו שני דיונים נוספים בהם השלימו בעלי-הדין את טענותיהם (ביום 18.11.2010 וביום 11.4.2011). הסוגיה המרכזית אליה התייחסו הצדדים בטיעוניהם נוגעת לפרשנותו של חוק הפטור, ולשאלה האם מקנה הוא פטור מארנונה גם כאשר עסקינן בנכס עסקי, שאינו פועל מתוך דירת מגורים.
4. לפני שנפנה לדון בשאלה הפרשנית המתוארת, יש להידרש למספר טענות מקדמיות שהעלתה העירייה בתשובתה לערעור. ראשית טוענת העירייה, כי המערער לא החזיק בנכסים העסקיים בתקופה הרלוונטית להליך וממילא לא היה הגורם אשר חב בארנונה בגינם. משכך סבורה העירייה, כי אין צורך להידרש להוראות חוק הפטור במקרה דנא או להכריע בשאלת תחולתו על נכסים עסקיים גרידא. דעתי היא, כי דין הטענה להידחות. זאת, משום שהעירייה לא טענה בפני הערכאה דלמטה, באופן ברור ומפורש, כי המערער אינו מחזיק בנכסים העסקיים וממילא לא העלתה כל טענה לפיה אין צורך להידרש לסוגיות הנוגעות לפרשנותו של חוק הפטור. אדרבה, בסיכומים שהגישה העירייה לבית משפט קמא, ציינה היא במפורש כי המערערים מחזיקים בנכסים העסקיים (סעיף 1 לסיכומי העירייה מיום 19.9.2004). אומנם, העירייה שזרה בסיכומיה בפני הערכאה הדיונית מספר טענות מהן ניתן ללמוד, במשתמע, כי היא מטילה ספק בכך שהמערער החזיק בנכסים, בין היתר בשל מצבו הרפואי (למשל, סעיפים 12(ג)(1) ו-41(ג) לסיכומי העירייה). אך אין חולק, כי הדיון בפני בית משפט קמא התקיים מתוך הנחה שהמערער החזיק ביחד עם המערערת בנכסים העסקיים בזמנים הרלוונטיים לעתירה. כנראה, שמסיבה זו לא התייחס בית המשפט לשאלות העובדתיות הנוגעות לזהות המחזיק בנכסים. בנסיבות אלה איני סבור, כי קיימת הצדקה להידרש לטענה העובדתית החדשה שהעלתה העירייה בפנינו ולפיה לא החזיק המערער בנכסים העסקיים. נקודת המוצא לדיון צריכה להיות, איפוא, שהמערער החזיק בנכסים העסקיים במהלך התקופה הרלוונטית לעתירה ואין לאפשר לעירייה לטעון עתה אחרת.
5. העירייה העלתה בפנינו טענות מקדמיות שנטענו אף בפני בית משפט קמא. יצוין, כי בית המשפט המחוזי לא התייחס לטענות אלה. כך טוענת העירייה, כי היה מקום לדחות את העתירה על הסף מחמת חוסר סמכותו העניינית של בית המשפט לענינים מינהליים. לטענת העירייה, היה על המערערים להשיג על ההחלטה שנתקבלה בעניינם בהתאם לסדרי הערר הקבועים בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן – חוק הערר). אכן, סעיף 3(א) לחוק הערר קובע כי מי שחוייב בתשלום ארנונה רשאי להשיג על החיוב בפני מנהל הארנונה, ולהעלות במסגרת ההשגה את אחת הטענות המנויות בסעיף 3(א) לחוק הערר. עוד נקבע בחוק הערר כי אם דחה מנהל הארנונה את ההשגה, ניתן לערור על החלטתו בפני ועדת ערר, הפועלת לפי סעיף 6 לחוק האמור (על החלטת ועדת הערר אפשר להגיש ערעור לבית המשפט לענינים מינהליים; ראו סעיף 6(ב) לחוק הערר ופרט 7 לתוספת השנייה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן – חוק בתי משפט לענינים מינהליים); לסקירת סדרי ההשגה והערר ראו, ה' רוסטוביץ, מ' וקנין, נ' לב, ר' כהן כספי ארנונה עירונית ספר שני 1429-1305 (מהדורה חמישית, 2007) (להלן – ארנונה עירונית, כרך ב')). לצד זאת נקבעה בחוק בתי משפט לענינים מינהליים הוראה המסמיכה את בית המשפט לענינים מינהליים לדון במסגרת עתירה מינהלית, ב"עניני ארנונה לפי כל דין, למעט החלטות שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד" (פרט 1 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים). יצוין, כי היחס בין מסלול ההשגה לפי חוק הערר לבין האפשרות להגיש עתירה מינהלית אינו פשוט כלל ועיקר, ועל כך נמתחה ביקורת בפסיקה (ראו עע"ם 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש, פיסקאות 6-4, 8 (לא פורסם, 5.9.2005) (להלן – עניין מקורות)).
6. בענייננו בחרו המערערים להעלות את טענותיהם נגד חיובם בארנונה במסגרת עתירה שהגישו לבית המשפט לענינים מינהליים. איני סבור כי נפל פגם בכך שהמערערים לא פעלו לפי מסלול ההשגה הקבוע בחוק הערר. ודוקו: במקרה דנא אין צורך להכריע בשאלה האם טענות המערערים, בדבר פטור לו הם זכאים, נימנות עם הטענות המפורטות בסעיף 3(א) לחוק הארנונה, המגדירות את סמכותם של מנהל הארנונה וועדת הערר (שאלת זו בדבר הסמכות העניינית לדון בטענת פטור לא קיבלה מענה עקבי בפסיקה: ראו, ארנונה עירונית, כרך ב' בעמ' 1368-1366)). זאת, משום שלא היה זה מוצדק בנסיבות העניין לדחות את עתירתם של המערערים על הסף, בין אם היינו קובעים כי הטענות שהועלו בה באות בגדר סמכותו של מנהל הארנונה וועדת הערר ובין אם לאו (לדיון כללי בשאלה מתי ניתן להעלות בפני בית המשפט טענות שגופי ערר הוסמכו לדון בהן בחוק, ראו רע"א 2425/99 עירית נס ציונה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 481, 493-492 (2000) (השופטת א' פרוקצ'יה) (להלן – עניין יזום); רע"א 1809/07 עיריית הרצליה נ' לוי, פיסקאות 11-7 (טרם פורסם, 3.6.2008). כמו כן ראו את דברי הנשיא א' ברק, בעניין יזום בעמ' 501, המציין כי שאלה סבוכה היא האם סמכותם של גופי הערר הינה ייחודית או מקבילה). הטעם המרכזי המצדיק מסקנה זו נוגע לנסיבותיו המיוחדות והחריגות של המקרה דנא. טעם נוסף נעוץ בכך שההליך שבפנינו מעורר שאלה משפטית אשר טרם נדונה על-ידי בית משפט זה, ואשר קיימת לגביה חוסר בהירות בפסיקת בתי המשפט המחוזיים. שאלה משפטית מובהקת זו ראוי לה שתוכרע על-ידי ערכאה שיפוטית (ראו עניין מקורות, שם צוין בפיסקה 9 כי ועדת הערר אינה מורכבת בהכרח ממשפטנים; ולסקירת הרכב ועדת הערר ראו ארנונה עירונית, כרך ב', בעמ' 1391-1388; בסוגיה זו צפוי לחול שינוי ככל שמדובר ביושב ראש ועדת הערר: משרד הפנים אמור להוציא בקרוב הנחיה לפיה כיו"ר ועדת ערר יתמנה עורך דין הכשיר להתמנות כשופט בית משפט שלום, המצוי בדיני הרשויות המקומיות והמיסוי המוניציפלי: ראו, בג"ץ 4038/10 התנועה להגינות שלטונית נ' שר המשפטים (טרם פורסם, 10.10.2011)). מטעמים אלה סבורני, כי אין צידוק לדחות את העתירה על הסף מחמת חוסר סמכות עניינית. טענותיה המקדמיות האחרות של העירייה אף הן אינן מצדיקות את דחיית העתירה על הסף. הטענה בדבר מעשה בית דין נטענה בעלמא ובהסתמך על ראיות חדשות שצורפו על-ידי העירייה בלא קבלת רשות ודי בכך כדי להצדיק את דחייתה של טענה זו. טענת השיהוי והטענה כי המערערים זייפו לכאורה החלטה שיפוטית, אשר לא נתבררו על-ידי בית המשפט המחוזי, הועלו בפנינו על-ידי העירייה בחצי-פה ותוך התעלמות מנסיבותיו המיוחדות של המקרה שבפנינו. אף טענות אלה לא היו אמרות להביא לדחייתה על הסף של העתירה.
יש להידרש, איפוא, לטענות הצדדים לגופו של עניין, היינו למחלוקת הפרשנית הנוגעת להיקף תחולתו של חוק הפטור.
7. כזכור, הסוגיה המתעוררת בענייננו הינה על אילו נכסים ניתן לקבל פטור מתשלום הארנונה לפי חוק הפטור - האם רק על דירת מגורים (בין אם נעשה בה שימוש גם לצרכי ניהול עסק ובין אם לאו), כטענת העירייה, או שמא גם על נכס המשמש כבית עסק בלבד. על מנת ליתן מענה לשאלה זו יש לתאר תחילה את הוראות חוק הפטור הקובעות מי הם הזכאים לפטור מארנונה לפי החוק. סעיף 2 לחוק הפטור קובע מי זכאי לפטור מלא מתשלום הארנונה. פטור מלא כאמור יינתן לחייל צה"ל בשירות סדיר (סעיף 2(1) לחוק הפטור) וכן להורה של חייל צה"ל ובלבד שהחייל זכאי לפטור וההורה אינו מסוגל לקיים את עצמו בשל שירותו הצבאי של החייל (סעיף 2(2) לחוק הפטור). סעיף 3 לחוק הפטור מוסיף ומפרט רשימה של גורמים הפטורים מתשלום שני שלישים של הארנונה. אחד מהם הינו נכה הזכאי לתגמולים או למענק לפי חוק התגמולים, כל עוד הוא זכאי כאמור (סעיף 3(2) לחוק הפטור). יצוין, כי בדברי ההסבר לחוק בנוסחו המקורי (דברי ההסבר להצעת חוק הרשויות המקומיות (פטור חיילים, נפגעי מלחמה ושוטרים מארנונה), התשי"ג-1953, ה"ח 150, 107), נאמר כי טרם חקיקת החוק נהגו רשויות מקומיות ליתן פטור מארנונה לחיילים ולנכי מלחמה. אך כפי שצויין בדברי ההסבר, "נוהג זה לא היה כללי, [ו]לא הקיף את כל הראויים לפטור" (שם). החוק יועד, איפוא, להרחיב את תחולת הפטור על שורה של גורמים נוספים, ובעיקר למנוע את מצב הדברים שקדם לו, לפיו ניתן הפטור בחסד ובאופן שהוביל, כך לפי דברי ההסבר, ל"פגיעה בכבוד האנשים שנזקקו לו" (שם).
8. השאלה הנשאלת היא, על אילו סוגי נכסים חל הפטור המלא או החלקי המוקנה לפי סעיפים 3-2 לחוק הפטור. לשאלה זו אין מענה ברור בסעיפי החוק הנ"ל. זאת, משום שפרט לציון הזכאים לפטור מלא או חלקי מתשלום הארנונה, אין בסעיפים אלה כל התייחסות לשאלה על אילו סוגי נכסים יחול הפטור. יצוין, כי קיים שוני לשוני מסויים בין שני הסעיפים במובן זה שסעיף 3 לחוק קובע, כי הגורמים המפורטים בו יהיו פטורים מתשלום "שני שלישים של ארנונה", ואילו סעיף 2 לחוק קובע כי הגורמים המנויים בו יהיו פטורים "מתשלום כל ארנונה" [ההדגשות הוספו – א' ג']. איני סבור כי השמטת הדיבור "כל" מסעיף 3 לחוק הפטור מלמדת, כפי שטוענת העירייה, כי רשימת סוגי הנכסים שעליהם חל הפטור החלקי מתשלום הארנונה (לפי סעיף 3 לחוק) מצומצמת מזו שעליה חל הפטור המלא (לפי סעיף 2 לחוק). לדעתי, השימוש בדיבור "כל" מיועד אך להבהיר כי הפטור לפי סעיף 2 לחוק הינו פטור מלא (בשיעור 100%), להבדיל מהפטור החלקי המוסדר בסעיף 3 לחוק. הנה כי כן, סעיפים 2 ו-3 לחוק הפטור אינם מגבילים את תחולת הפטור מתשלום הארנונה לנכסים מסוג מסויים. אך בצדק ציינו בפנינו בעלי הדין כי על היקף תחולתו של הפטור המוקנה לפי החוק (בין אם הפטור החלקי ובין אם המלא) ניתן ללמוד מעיון בהוראות נוספות שנקבעו בחוק. כך, הפנו הצדדים לסעיף 6 לחוק הפטור המגביל את הפטור מתשלום הארנונה ביחס לדירת מגורים עד כדי שטח של 70 מ"ר (ובמשפחות מרובות נפשות – עד 90 מ"ר). בצדק ציינו באי כוח הצדדים, כי מסעיף זה ניתן ללמוד כי הפטור לפי החוק חל, באופן עקרוני, על דירות מגורים. ברור, כי לא היה כל טעם לקבוע הוראה המצמצמת את תחולת הפטור על דירות מגורים, עד כדי שטח מסוים במ"ר, אילו לא חל הפטור מלכתחילה על נכסים אלה.
9. הצדדים הוסיפו והפנו לסעיף 6א לחוק הפטור. סעיף זה, אשר נחקק בשנת 1964 במסגרת תיקון מס' 1 לחוק (להלן – התיקון לחוק), הוא העומד במוקד המחלוקת הפרשנית בהליך דנא. הסעיף קובע כדלקמן:
"6א. מי שמחזיק בבנין או בחלק ממנו שאינם משמשים למגורים בלבד – לא יהיה זכאי לפי חוק זה בשנת כספים פלונית לפטור מארנונה על הנכס המוחזק כאמור, אלא אם באותה שנת כספים לא היה חייב בתשלום מקדמה למס הכנסה לפי הסעיפים 174 עד 181 לפקודת מס הכנסה, ופקיד השומה יתן לו לבקשתו, תעודה על כך. היה חייב בתשלום המקדמה, אך נקבע בשומה כי אין הוא חייב במס הכנסה לשנת הכספים הנדונה, תחזיר לו הרשות המקומית את הסכום ששילם על אותו נכס כארנונה לאותה שנה".
ניתן להבחין, כי סעיף 6א לחוק הפטור שולל את הפטור מתשלום הארנונה ממי "שמחזיק בבנין או בחלק ממנו שאינם משמשים למגורים בלבד" [ההדגשה הוספה – א' ג']. אך לצד זאת מוסיף הסעיף וקובע, כי הפטור לא יישלל ביחס לנכסים אלה ממי שלא חב במהלך שנת הכספים הרלוונטית בתשלום מקדמה לפי סעיפים 181-174 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] (להלן – פקודת מס הכנסה). יוער, כי מי שאינו משלם מקדמה לפי פקודת מס הכנסה הינו, בדרך כלל, מי שאין לו פעילות עסקית בשנת הכספים הצריכה לעניין, או מי שהפעילות העסקית שקיים במהלך אותה שנה לא הניבה לו הכנסות חייבות במס הכנסה (ראו אמנון רפאל מס הכנסה כרך ו' 384-383 (2005); ה' רוסטוביץ, פ' גלעד, מ' וקנין, נ' לב ארנונה עירונית ספר ראשון 647-646 (מהדורה חמישית, 2001) (להלן – ארנונה עירונית, כרך א')). משמעות הדברים היא, כי הפטור מתשלום הארנונה יישלל לפי סעיף 6א לחוק הפטור, בהצטבר שני תנאים: מדובר במי שמחזיק בנכס שאינו משמש למגורים בלבד, ובמי שהיה חייב בתשלום מקדמות לפי פקודת מס הכנסה במהלך שנת הכספים הנדונה. להשלמת התמונה יצוין כי בסעיף 6א לחוק הובהר עוד, כי ייתכנו מצבים בהם לא יישלל הפטור לפי החוק ממי ששילם מקדמות לפי פקודת מס הכנסה. זאת, אם התברר בדיעבד כי אותו אדם לא היה חייב במס הכנסה במהלך שנת הכספים.
10. בדומה לדברים שנאמרו ביחס לסעיף 6 לחוק הפטור (המגביל את מתן הפטור לגבי דירות מגורים), הרי העובדה שסעיף 6א לחוק שולל במצבים שונים את מתן הפטור למי שמחזיק בנכסים "שאינם משמשים למגורים בלבד", מובילה אל המסקנה כי הפטור מתשלום הארנונה לפי סעיפים 2 ו-3 לחוק עשוי לחול באופן עקרוני אף על נכס שאינו משמש "למגורים בלבד". הכוונה היא, כמובן, לבתי עסק. חיזוק למסקנה זו ניתן למצוא בדברי ההסבר לתיקון מס' 1 לחוק הפטור, במסגרתו נחקק סעיף 6א לחוק הפטור (דברי ההסבר להצעת חוק הרשויות המקומיות (פטור חיילים, נפגעי מלחמה ושוטרים מארנונה) (תיקון), התשכ"ד-1964, ה"ח 591, 55)). מדברי ההסבר עולה אומנם, כי בעת חקיקת החוק בנוסחו המקורי (בשנת 1953) הייתה נקודת המוצא כי הפטור מתשלום הארנונה מכוון לחול על דירות מגורים. כך, בדברי ההסבר נאמר כי "מטרתו של החוק היתה להקל בעיקר בהוצאות הדיור של אלה הנועדים ליהנות מהפטור" (שם, בעמ' 55). אך בהמשך הוסבר, כי בעת חקיקת החוק המקורי "לא היתה ידועה התופעה של נכי מלחמה, זכאים לתגמולים, כבעלי עסקים, ולכן אין בחוק כפי שהוא כיום כל הוראה הבאה לסייג את הוראות הפטור במקרים כגון אלה" (שם, בעמ' 56). על רקע מצב דברים זה צויין בדברי ההסבר לתיקון הראשון לחוק, כי הוספת סעיף 6א לחוק הפטור מיועדת "לתת למצב חדש זה הסדר נאות המתיישב עם המגמה הבאה לידי ביטוי בסעיף 6... היינו שהפטור נועד בראש ובראשונה למעוטי אמצעים שתנאי הדיור שלהם צנועים. לכן מוצע להעניק את הפטור מתשלום של ארנונה כללית בבתי עסק רק לאלה שבאותה שנת כספים אינם חייבים בתשלום מקדמה על חשבון מס הכנסה או שנקבע להם בשומה סופית שאינם חייבים במס הכנסה...." [ההדגשה הוספה – א' ג']. הנה כי כן, לפי דברי ההסבר להצעת החוק נועד סעיף 6א לחוק ליצור "סימטריה" בין ההוראות השונות בחוק הפטור ולמנוע מצב בו יחולו מגבלות על מתן הפטור מתשלום הארנונה לגבי דירות מגורים, בלא שתיקבע מגבלה לגבי מתן הפטור ביחס לבתי עסק. לפיכך נקבע בסעיף 6א לחוק, כי לא יינתן פטור מארנונה לגבי נכס שאינו משמש למגורים בלבד, מקום בו מי שמחזיק בבית העסק משלם מקדמות למס הכנסה. הנה כי כן, מן המתואר לעיל עולה בבירור כי ההנחה הבסיסית שעמדה ברקע חקיקת סעיף 6א לחוק הייתה כי הפטור המוקנה לפי החוק חל, באופן עקרוני, אף על נכסים עסקיים ולא רק על דירות מגורים, ואחת ממטרותיו של התיקון לחוק הייתה להבהיר סוגיה זו.
11. השאלה העומדת במוקד הערעור הינה על אילו סוגים של נכסים עסקיים אמור לחול סעיף 6א לחוק הפטור. ביתר פירוט, השאלה היא מה משמעות הדיבור המופיע בסעיף זה בדבר נכס "שאינו משמש למגורים בלבד". ברי, כי אם נגיע למסקנה שדיבור זה מתייחס אף לנכסים המשמשים כבתי עסק "גרידא", היינו לבתי עסק שאינם פועלים בדירות מגורים, לא יהא מנוס מן המסקנה כי הפטור המוקנה לפי החוק חל באופן עקרוני על בתי עסק כאלה (אחרת, לא היה טעם בקביעת הוראה המסייגת את הזכאות לפטור לגבי אותם נכסים). בית המשפט המחוזי קבע, כאמור, כי שלילת הפטור בסעיף 6א לחוק חלה רק לגבי בתי עסק המופעלים מתוך דירות מגורים, ולא לגבי בתי עסק שאינם כאלה. בהמשך לכך קבע בית משפט קמא, כי אין לפרש את חוק הפטור כפוטר מתשלום הארנונה את מי שמחזיק בבית עסק אשר אינו פועל מתוך דירת מגורים, כדוגמת הנכסים העסקיים בהם החזיקו המערערים. דעתי שונה. לטעמי, הפטור מתשלום הארנונה המוקנה לפי חוק הפטור, חל אף על נכסים עסקיים שאינם מופעלים מדירות מגורים. זאת, כמובן, בכפוף להוראת סעיף 6א לחוק הפטור, השוללת את הפטור ממי שנדרש לשלם מקדמות לפי פקודת מס הכנסה.
12. מסקנתי זו נלמדת בעיקר מתכליתו של חוק הפטור. חוק זה, אשר נחקק בשנותיה הראשונות של המדינה, הינו חוק סוציאלי מובהק המיועד לסייע לאוכלוסיות שונות בחברה הישראלית, בדרך של מתן פטור או הנחה בתשלום הארנונה (בכפוף למגבלות שנקבעו בחוק). האוכלוסייה הראשונה היא זו הזוכה לפטור מלא מתשלום ארנונה. מדובר בחיילי צה"ל בשירות סדיר, ובהורים של חיילי צה"ל שפרנסתם הייתה על החייל ואשר אינם מסוגלים לקיים את עצמם בשל שירותו הצבאי של החייל. הפטור החלקי מתשלום הארנונה (בשיעור של שני שלישים) מוקנה לאוכלוסיות המנויות בסעיף 3 לחוק: נכי צה"ל; נפגעי מלחמת השחרור; נכי המלחמה בנאצים; שוטרים נכים ובני משפחה של שוטרים שנספו; בני משפחה של חיילים שנספו במערכה; וסוהרים נכים (ראו ארנונה עירונית, כרך א', בעמ' 657-649). הנה כי כן, חוק הפטור מבוסס על נקודת מוצא ערכית המבקשת לבטא את מחויבותה של המדינה להושיט יד לאוכלוסיות שונות, אשר בשל תרומתן למדינה ולחברה ראויות לסיוע כלכלי. לא יכול להיות חולק כי זוהי תכליתו העיקרית של החוק. בהתחשב בכך, איני רואה כל צידוק ליצור אבחנה, בכל הנוגע לתחולת הפטור, בין מי שמפעיל מביתו עסק לבין מי שמחזיק בית עסק הפועל מחוץ לדירת מגורים. אין הצדקה לקבוע, כי מי שנמנה עם הגורמים הזכאים לפטור לא יזדקק להקלה בתשלום הארנונה, אך ורק משום שבית העסק בו הוא מחזיק פועל מחוץ לדירת מגוריו. כך, לא יהא זה מופרך לסבור כי נכה צה"ל המחזיק בבית מלאכה מחוץ לדירת מגוריו יהא זקוק לפטור מארנונה לא פחות מנכה אחר, המפעיל משרד עורכי דין מתוך דירת מגוריו. מדוע יש להקנות את הפטור לשני אך לא לראשון?! אבחנה בין השניים, תוך מתן פרשנות מצמצמת להוראות חוק הפטור, אינה יכולה להתיישב עם תכליתו העיקרית של החוק עליה עמדתי.
13. טעם נוסף המצדיק מסקנה זו עניינו במגמה לעודד נכים להיכנס לשוק העבודה. ברור, שלמדינה אינטרס כי אוכלוסיית הנכים תצא לעבוד, ולקידום מטרה חשובה זו נחקקו דברי חקיקה רבים, אשר אין זה המקום לתארם. דומה, כי גם לחוק הפטור תפקיד בעידוד הנכים לצאת לעבודה. כזכור, סעיף 6א לחוק שולל את הפטור מארנונה לבתי עסק, ובלבד שהמחזיק משלם מקדמות לפי פקודת מס הכנסה. משמעות הדברים היא, כי הפטור מארנונה יינתן, בדרך כלל, אם מדובר במחזיק שאינו מפיק בשנת המס הרלוונטית הכנסות החייבות במס הכנסה. חוק הפטור מעודד, איפוא, נכים לצאת לעבודה, בכך שהוא מאיין את אחד הסיכונים הכלכליים הכרוכים בפתיחת בית עסק – החובה לשלם ארנונה אפילו מדובר בנכס שאינו רווחי. סבורני, כי לא ניתן לשלול את האפשרות שהפטור החלקי מארנונה מהווה שיקול המתמרץ נכים לצאת ולעבוד. ברי, כי קביעה ולפיה חל חוק הפטור רק על בתי עסק הפועלים מתוך דירות מגורים, ולא על נכסים המשמשים לצרכי עסק "גרידא", אין לה כל היגיון אם מכניסים למשוואה את השיקול בדבר עידוד הנכים להיכנס למעגל העבודה. יוער, כי העובדה שחוק הפטור חל על אוכלוסיות נוספות (מלבד נכים), וביתר פירוט על בני משפחות של חללים ונפגעים שונים, אין בה כדי לשנות מסקנה זו. ייתכן בהחלט שמוצדק לעודד אף אוכלוסיות אלה לצאת ולעבוד.
בשל הטעמים המפורטים לעיל, מסקנתי היא כי הפטור מתשלום הארנונה המוקנה לפי סעיפים 3 ו-2 חל על נכסים עסקיים באשר הם, בין אם מדובר בנכסים הפועלים מתוך דירות מגורים ובין אם לאו. נוכח מסקנה זו איני רואה צורך להידרש לטענת המערערים כי העירייה מושתקת לטעון אחרת, משום שבחלק מן השנים נשוא העתירה לא שלחה להם העירייה דרישות לתשלום הארנונה, נוכח חוות-דעת משפטית שהוכנה עבורה בה נאמר כי חוק הפטור חל על הנכסים העסקיים של המערערים. ברי, כי משמצאנו שפרשנותו הנכונה של חוק הפטור מובילה אל המסקנה כי חוק הפטור חל על נכסיהם העסקיים של המערערים, ממילא אין צורך להידרש לשאלת משמעותו של המצג אשר העירייה הציגה, כנטען, כלפי המערערים.
14. בהינתן המסקנה כי הנכסים העסקיים שהחזיקו המערערים נכנסים לגדר תחולת חוק הפטור, הרי השלב הבא הוא לבחון האם חל בעניינם סעיף 6א לחוק הפטור, השולל את הפטור החלקי מתשלום הארנונה ממי ששילם מקדמות בשנת הכספים הרלוונטית. דא עקא, בית המשפט המחוזי לא קבע ממצאים בשאלה האם שילם המערער מקדמות לפי פקודת מס הכנסה במהלך התקופה הצריכה לענייננו. סוגיות עובדתיות נוספות הנחוצות להכרעה בהליך דנא לא נתבררו אף הן. כך, למשל, אין זה ברור מהי יתרת החוב הנטענת של המערערים לעירייה. יצוין, כי ביום 10.11.2004 הורה בית המשפט המחוזי לבעלי הדין להמציא טיעונים משלימים ובהם, בין היתר, פירוט בדבר "חוב הארנונה בגין שנים קודמות לגבי כל שנה ושנה". בהשלמת הטיעון שהגישה העירייה בעקבות החלטה זו נכללה טבלה בה צויין חוב הארנונה של המערערים לשנת 2003, ובאשר לשנים שקדמו לשנת 2003 צויין חוב ארנונה כולל, בלא פירוט של החוב לגבי כל שנה ושנה בנפרד. אומנם, העירייה הפנתה בעניין זה לנספחי כתב התשובה לעתירה שהגישה ביום 31.12.2003, אך עיון באותם מסמכים אינו מלמד מהו חוב הארנונה המדויק של המערערים בכל אחת מן השנים הרלוונטיות לעתירה. במילים אחרות, בפני בית משפט קמא לא הוצג פירוט מדויק של החוב. ברור, כי נתון זה הכרחי לצורך הכרעה בעתירה, אם יימצא שהמערערים אכן היו זכאים להנחה בגובה הארנונה בשנות המס הרלוונטיות. זאת ועוד, בדיון שנערך בפנינו ביום 11.4.2011 ציינה באת-כוח העירייה כי חובם של המערערים כולל גם חיובי מים, ביוב וחיובים נוספים, אשר כנראה אינם זוכים להנחה או לפטור לפי חוק הפטור. גם מטעם זה נדרש בירור של גובה החוב המדויק. לבסוף יצוין, כי נוכח פטירתו של המערער יש צורך לבחון מי נכנס בנעליו לצורך העתירה דנא. סוגיה זו לא נתבררה בפנינו.
15. בנסיבות העניין, ונוכח היקף הסוגיות שלא נתבררו על-ידי בית משפט קמא, אין מנוס מהחזרת הדיון לערכאה הדיונית על-מנת שתבררן. בהתחשב בכך, אציע לחבריי לקבל את הערעור ולהורות על החזרת ההליך לבית משפט קמא על-מנת שיברר את העניינים הנזכרים לעיל ויכריע בעתירה בהתאם לממצאים שייקבע. יודגש שוב, כי על הדיון להתקיים בהתאם לפרשנותנו לחוק הפטור, וכי נקודת המוצא לדיון צריכה להיות שהמערער החזיק עם המערערת בנכסים העסקיים בתקופה הרלוונטית לעתירה. לבסוף אציע לחבריי לבטל את החיוב בהוצאות שהושת על המערערים על-ידי בית המשפט המחוזי, ולא לעשות צו להוצאות בערכאתנו. טוב יעשו העירייה והחייבים בארנונה אם ינסו להגיע להסדר פשרה, שלמרבה הצער לא הושג עד עתה.
ש ו פ ט
השופט ס' ג'ובראן:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופטת א' חיות:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט א' גרוניס.
ניתן היום, ט' בחשון התשע"ב (6.11.2011).
ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05002590_S44.doc גק
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il