X
אנא בחר את גודל הפונט הרצוי:
ועדות רפואיות ועדות רפואיות רופאים מומחים רופאים מומחים מכונים רפואיים מכונים רפואיים הוראות אגף השיקום הוראות אגף השיקום ביטוח לנכי צה"ל ביטוח לנכי צה"ל הכפתור הכפתור
X סגירה
 

תקנות דרגות נכות ישנות יהיו בתוקף בזמן ערעור

שינוי בתקנות אחוזי נכות

ראובן הוכר כנכה צה"ל ודרגת נכותו נקבעה, כמקובל, לימים שונו התקנות הקובעות את דרגת נכות. מצב בריאותו של ראובן והטיפולים שהוא זוכה להם נותרו כשהיו, אך על-פי התקנות החדשות פוחתת דרגת הנכות שלו, מכך פוחתים התגמולים. האם חלות התקנות החדשות על ראובן? התפחת דרגת נכותו? היפחתו התגמולים שהוא זכאי להם? או שמא נאמר, כמי שדרגת נכותו נקבעה כבר בעבר, לא תחולנה כלל התקנות החדשות על ראובן?

בבית המשפט העליון

רע"א  7678/98, רע"א 7679/98, רע"א  379/99

בפני: כבוד הנשיא א' ברק
         כבוד המישנה לנשיא מ' חשין
         כבוד השופט (בדימ') י' טירקל
         כבוד השופטת ד' ביניש
         כבוד השופט א' ריבלין
         כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
         כבוד השופט א' א' לוי                                      

 המבקש: קצין התגמולים

       נ ג ד

המשיב ברע"א 7678/98:      גלעד דוקטורי

 המשיב ברע"א 7679/98:      גיא לופסקי

 המשיב ברע"א 379/99:        ברק בן דור

  בקשות רשות ערעור על החלטות בית המשפט

המחוזי בתל-אביב-יפו בתיקים: ע"א 3014/98

מיום 25.10.97 בע"א 1754/98 מיום 22.10.98

וע"א 3175/98 מיום 3.12.98 שניתנו על ידי

כבוד השופט ח. פורת     

בשם המבקש: עו"ד ירון בשן

בשם המשיבים
ברע"א 7678/98
וברע"א 379/99:     עו"ד גרינברג נפתלי

בשם המשיב

ברע"א 7679/98:   בעצמו

פסק-דין

השופטת א' פרוקצ'יה:

פתח דבר

1. בפתח ספרו של צבי בר ניב "חוק הביטוח הלאומי" (מהד' 2, 1958) כתבה גולדה מאירסון, לימים ראש ממשלת ישראל:

 "שתי אידיאות גדולות, היונקות ממקורות בראשית של המחשבה היהודית ושל ההסטוריה היהודית הזינו את התנועה הציונית מראשיתה, ושמשו כוח מניע בתהליכי ההגשמה: האידיאה של עצמאות מדינית והאידיאה של חברה המבוססת על אדני צדק, שוויון, ועזרת האדם לחברו. שתי אידיאות אלה – אחוזות ושלובות בכל מפעל הגשמה".

דיני השיקום וחקיקת הבטחון הסוציאלי הם מרכיב חשוב בהגשמת האידיאה של חברה המבוססת על אדני צדק, שוויון, מתן גמול של החברה למי שנפגע בשירותה, ודאגה סוציאלית לנזקק. דרכי ההחלה והיישום של החקיקה הסוציאלית אינן שאלות בעלות אופי טכני. הן נענות ונקבעות על רקע התפיסה הבסיסית עליה הוקמה תשתית דיני השיקום והבטחון הסוציאלי בישראל. שאלות החלה ויישום של חקיקת שיקום עולות בפרשה זו, וקווי היסוד המונחים ברקע חקיקה זו ישמשו נקודת מוצא בניתוחן של השאלות האמורות.

השאלה

2. אדם הוכר כנכה על פי חוק הנכים (תגמולים ושיקום), תשי"ט-1959 (נוסח משולב) (להלן – "חוק הנכים"), בהיותו חייל משוחרר או חייל בשירות קבע שלקה בנכות כתוצאה ממחלה,  החמרת מחלה או חבלה שבאו לו בתקופת שירותו הצבאי ועקב שירותו (הגדרת "נכה" ו"נכות" בסעיף 1 לחוק הנכים). ועדה רפואית שהוקמה על פי החוק קבעה את דרגת נכותו על פי מבחנים שהיו נהוגים אותה עת על פי תקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגת נכות), תש"ל-1969. לימים התקנות שונו והמבחנים הרלבנטיים לקביעת דרגת הנכות של הנכה תוקנו. שינוי כזה עשוי להביא, בין להעלאת דרגת הנכות, ובין להורדתה. הרשות המוסמכת מזמנת את הנכה לבדיקה חוזרת על פי סמכותה בחוק. בבדיקה חוזרת זו היא מוצאת כי לא חל כל שינוי במצב בריאותו של הנכה ופגימתו נותרה כשהיתה, אלא שכיום, לאור שינוי המבחנים, מיוחסת לפגימתו דרגת נכות שונה, בין גבוהה יותר ובין נמוכה יותר מבעבר. האם מוסמכת הרשות להתאים כיום את דרגת נכותו של הנכה למבחן המתוקן או שמא כבולה היא לדרגת הנכות שנקבעה לנכה בעבר, בלא יכולת לשנותה ולהתאימה למבחני הנכות החדשים? הצדדים אינם חלוקים על כך שאם מבחני הנכות שונו כלפי מעלה באופן שכיום מוגדרת פגימתו של הנכה על-פי שיעור נכות גבוה יותר, כי אז על הרשות לקבוע את דרגת נכותו של הנכה על-פי ההגדרה החדשה, וממועד הבדיקה החוזרת לזכותו בהיקף תגמולים הנגזר מהדרגה הגבוהה. השאלה שאנו נדרשים לה בהליך זה הינה מה הדין מקום שדרגת הנכות בגין אותה פגימה הורדה, וכיום היא מוערכת באחוזי נכות מופחתים. האם ניתן במצב זה להחיל, החל ממועד הבדיקה החוזרת, את המבחן החדש על נכה ותיק שדרגת נכותו נקבעה בעבר על-פי המבחן שהיה נוהג אותה עת? בתורת משל, מקום שעל-פי המבחן הישן הוגדרה פגימה מסוימת כנכות בשיעור של 10%, וכיום, בעקבות התיקון, אותה פגימה מוגדרת כנכות בשיעור של 5%; האם רשאית הרשות המוסמכת בעקבות עריכת בדיקה חוזרת לנכה להחיל עליו את דרגת הנכות החדשה מכאן ולהבא, אף שפירוש הדבר כי לעתיד לבוא הוא יזכה בתגמולים מופחתים על-פי דרגת נכות נמוכה יותר מבעבר, וזאת, חרף העובדה שלא חל שינוי במצב בריאותו? השאלה הניצבת, בהליך זה היא, אפוא, האם החלתם מכאן ואילך של מבחני הנכות החדשים על מי שדרגת נכותם נקבעה בעבר (להלן – "נכים ותיקים"), עומדת במבחן החוקיות גם מקום שהמשמעות המעשית מכך היא הפחתה מכאן ואילך בדרגת נכותם ויחד עמה הפחתה בהטבות הכלכליות הנגזרות מרמת הנכות. השאלה אינה מתעוררת לגבי נכים אשר עובר לתיקון מבחני הנכות טרם נקבעה להם דרגת נכות כלשהי (להלן – "נכים חדשים"), שעליהם יחולו, בכל מקרה, המבחנים החדשים.

הערעורים

3. לפנינו שלושה ערעורים ברשות על פסקי דין שניתנו בבית המשפט המחוזי בתל-אביב (כב' השופט ח. פורת). אלה העובדות הנוגעות לכל אחד מהם:

ע"א 7678/98 – גלעד דוקטורי

4. המשיב בערעור זה (להלן – "דוקטורי") נפצע בתאונת דרכים ביום 13.4.94 והגיש את תביעתו לקצין התגמולים ביום 8.5.95. ביום 3.11.96 קבעה לו ועדה רפואית דרגת נכות בשיעור 10% בגין הגבלה קלה בתנועות עמוד השידרה הצווארי לפי פרט 37(2)א III לתוספת לתקנות הנכים לפי נוסח שהיה אז בתוקף לאחר תיקונה של התוספת לתקנות אלה בפברואר 1996. ביום 22.5.97 החליט קצין התגמולים לקבל את תביעת דוקטורי וקבע לו נכות בשיעור של 10% נכות.

ביום 28.12.97 הועמד דוקטורי לבדיקה חוזרת בפני ועדה רפואית שמצאה אצלו הגבלה מזערית בתנועות עמוד השדרה הצווארי, ובהעדר ממצא פתלוגי בצילום רנטגן, קבעה לו נכות בשיעור של 5% על-פי פרט 37(2)א II לתוספת. דוקטורי ערער בפני הועדה הרפואית העליונה וערעורו נדחה. הוא חזר וערער על החלטת הועדה לבית המשפט המחוזי והעלה את הטענה המשפטית לפיה סיווג דרגת הנכות שעל פיו היה על הועדות לקבוע את דרגת נכותו צריך היה להתבסס על מבחני הנכות שהיו בתוקף בעת הגשת תביעתו לראשונה בשנת 1995. בית המשפט המחוזי קיבל את טענתו וקבע כי אכן לא היה מקום לקבוע את דרגת נכותו של דוקטורי בהתאם לסיווג הנכויות החדש מכח התיקון לתקנות, אלא יש לדון במצב נכותו על פי המבחנים שהיו בתוקפם במועד הגשת תביעתו לתגמולים, קרי: על פי המבחנים טרם התיקון לתקנות. וביתר פירוט: תקנות הנכים במתכונתן המקורית ב-1969 קבעו בפריט 37 לתוספת המוכתר "הגבלת התנועות בעמוד השדרה הצווארי" דרגות שונות של הגבלות כדלקמן:

"א. בצורה קלה – 10%

ב. בצורה בינונית – 20%

ג. בצורה קשה – 30%

ד. אי יציבות של עמוד שדרה צווארי שהוכחה על ידי        

תצלומי רנטגן  - 30%".

(ק.ת.-2465, תש"ל-1969 עמ' 247)

ביום 9.2.96 תוקנו תקנות הנכים ובפריט 37 לתוספת הוספו שתי דרגות נכות נמוכות יותר מדרגת הנכות המינימלית המקורית בגין הגבלה בצורה קלה ואלו הן:

"I. כאבים כרוניים מתועדים ללא ממצא אורגני וללא הגבלת תנועות – 1%

 II. הגבלה מיזערית – 5%".

(קת 5738, התשנ"ו-1996, עמ' 602).

בעקבות התיקון, נוספו, אפוא, לסיווג הנכות המקורי בגין הגבלה קלה של תנועות עמוד השדרה הצווארי, העומד על 10%, סיווגי מישנה בדרך קביעת שתי דרגות נכות נמוכות יותר: 5% בגין הגבלה מיזערית בתנועות ו-1% בגין כאבים כרוניים מתועדים ללא ממצא אורגני וללא הגבלה בתנועה. השאלה היא האם דרגת הנכות המקורית שנקבעה לדוקטורי בגין הגבלה קלה חסינה מפני שינוי על דרך הפחתתה על פי מבחני נכות מתוקנים, המתאימים התאמה מלאה יותר לסוג הפגיעה של דוקטורי.

רע"א 7679/98 גיא לופסקי

5. המשיב בערעור זה (להלן – "לופסקי") הגיש את תביעתו לקצין התגמולים ביום 20.9.93 בגין כאבי גב תחתון. קצין התגמולים קיבל את תביעתו ביום 6.2.94. ביום 8.10.94 קבעה ועדה רפואית עליונה כי דרגת נכותו עומדת על 10% לפי פרט 37(7)א לתוספת לתקנות הנכים לפי נוסחה טרם התיקון שהתייחס ל"כאבי גב תחתון – הגבלה  קלה בתנועות עמוד שידרה מותני". בבדיקה חוזרת שנערכה ללופסקי בשלב מאוחר יותר, שונתה דרגת נכותו והועמדה על 5% לפי פרט 37(2) ג II לתוספת לתקנות, כפי שתוקן בפברואר 1996, והמדבר "בהגבלת תנועות בעמוד שדרה מותני - הגבלה מיזערית". וביתר פירוט: על פי התקנות המקוריות מ-1969, לפריט 37(7) לענין הגבלות התנועות בעמוד השידרה המותני נקבעו שלוש דרגות:

"א. בצורה קלה – 10%

 ב. בצורה בינונית – 20%

 ג. בצורה קשה – 30%".

 (שם, בעמ' 247).

בעקבות תיקון התקנות  ב-1996, נקבעו עוד שתי דרגות מתחת להגבלה הקלה, כדלקמן:

"I. כאבים כרוניים מתועדים 

ללא ממצא אורגני וללא הגבלת תנועות – 1%

II . הגבלה מיזערית – 5%".

(שם, בעמ' 602).

בית המשפט המחוזי הסתמך על פסק הדין שנתן בענין דוקטורי וקבע כי בבדיקה החוזרת בעניינו של לופסקי היה על הועדות הרפואיות להסתמך על מבחני הנכות שהיו בתוקפם בעת הגשת התביעה המקורית לתגמולים. אין חולק כי אם דרגת הנכות שנקבעה ללופסקי על-פי המבחנים הישנים משוריינת מפני שינוי גם מקום שבבדיקה חוזרת היו בתוקפם כבר מבחנים חדשים, כי אז דרגת נכותו בשיעור 10% תיוותר בעינה. לעומת זאת, אם במסגרת הבדיקה החוזרת ניתן להתאים את הפגימה למבחני הנכות החדשים, כי אז דרגת נכותו תועמד על 5% מאותה עת ולהבא.

רע"א 379/99 ברק בן-דור

6. המשיב בערעור זה (להלן – "בן-דור") הגיש את תביעתו לקצין התגמולים ביום 15.4.96 בגין כאבי ברכיים שנגרמו, לטענתו, בזמן ועקב השירות הצבאי ב-1993, בעת שירותו בטירונות בנחל.

על פי התקנות המקוריות מ-1969, פרט 35(1) לתוספת דן בסיווגי נכות הקשורים בארטריטיס רבמטואידית, ניוונית או מכל סוג אחר. הוא קובע 7 מצבים שונים עם סיווגי נכות המתאימים להם מ-0 ועד 100%. סק(ב) מדבר ב"השפעה קלה על כושר הפעולה הכללי או התנועות – 10%" (שם, עמ' 245). ב-1998 תוקן פרט זה באופן שהוסף לו תת פרק נוסף 35(4) המוכתר בכותרת "מחלה או חבלה בפרק גדול בגף".

בהמשך נכתב:

"א. כאבים כרוניים (monoarthralgia) מתועדים ללא ממצא אורגני וללא הגבלה בתנועות – 1%

ב. הפרעה בצורה קלה בלי ממצא אובייקטיבי – 5%

ג. הפרעה בצורה קלה, קיים ממצא אובייקטיבי – 10%"

(קת 5872, התשנ"ח, 1998, עמ' 276).

הועדה הרפואית העניקה לבן דור נכות בשיעור 1% בגין כל  ברך, ובסך הכל 2% נכות על פי פרט 35(1)(א) לתוספת לתקנות הנכות. דרגה זו נקבעה על פי מבחני הנכות  המקוריים משנת 1969 שהיו בתוקף בעת הדיון בפני הועדה הרפואית המחוזית. הועדה הרפואית העליונה דנה בערעור הנכה, וביום 24.2.98 קבעה לבן דור דרגת נכות על פי סעיף 35(4)(ב) לתיקון לתוספת והעניקה לו 5% נכות בגין כל ברך כנכות זמנית לשנתיים. בית המשפט המחוזי סבר, ראשית, כי היה על הועדות הרפואיות לקבוע את אחוזי הנכות של בן דור על פי מבחני נכות שהיו בתוקף בעת הגשת התביעה לתגמולים ולא במועד הדיון בפניהן. שנית, הוא קבע כי על פי התקנות המקוריות טרם תיקונן היה על הועדות לקבוע את דרגת הנכות על פי פרט 35(1)(ב) טרם תיקונו, המעמיד את דרגת הנכות על 10% לכל ברך, ולא על פרט 35(4) החדש, שנחקק בשלב מאוחר בהרבה, המעמיד שיעורי נכות נמוכים מאלה שפורטו בתקנות המקוריות לסוג הפגימה הרלבנטי. לפיכך נקבע כי יש להעמיד את שיעור נכותו של בן דור על 10% לכל ברך ובסך הכל על דרגת נכות צמיתה של 20%.

תפיסתו הפרשנית של בית המשפט המחוזי

7. בית המשפט המחוזי בפרשת דוקטורי בחן ארבעה מועדים רלבנטיים אפשריים בהם עשויה להתגבש הזכות לדרגת נכות: יום התאונה; יום הגשת התביעה לקצין התגמולים; מועד מתן החלטת קצין התגמולים בדבר הכרתו בזכות לתגמולים: מועד קביעת דרגת הנכות. הוא פסק כי יש לראות במועד הגשת התביעה לתגמולים את המועד הקובע לצורך החלת הזכויות על פי חוק הנכים, ובכלל זה את המועד הקובע לצורך סיווג דרגת הנכות הרלבנטית, ואין לייחס משמעות משפטית למועד בו הוכרעה בפועל התביעה לתגמולים, שהוא מועד מקרי מבחינות רבות, או לשינויים מאוחרים  בתקנות לענין סיווג חדש של דרגות נכות. על פי תפיסה זו,  במועד הגשת התביעה לתגמולים, מתגבשת זכותו של הנכה לדרגת הנכות באופן שאין לשנות ממנה על דרך הפחתתה כתוצאה מתיקון מאוחר במבחני הנכות עקב שינוי התקנות. בענין בן דור הוסיף בית המשפט וקבע כי אם יימצא שיש להחיל על הענין את מבחני הנכות החדשים כי אז סבור הוא שהיה מקום להחיל על הנכה דרגת נכות של 10% ביחס לכל ברך על פי התקנה החדשה 35(4)(ג), בשונה ממה שעשתה הועדה העליונה, ומכל מקום, הוא היה שוקל החזרת הענין לועדה הרפואית העליונה להחלטה בענין זה. פועל יוצא מפסיקת בית המשפט המחוזי הוא כי ערעוריהם של כל המשיבים התקבלו. לדוקטורי נקבעו 10% נכות במקום 5% שקבעה לו הועדה הרפואית. הוא הדין בלופסקי, ואילו לבן דור נקבעה דרגת נכות כוללת של 20% לשתי הברכיים במקום דרגה של 10% שנקבעה על ידי הועדה הרפואית העליונה.

הליכי הערעורים

8. על שלושת פסקי הדין הגיש קצין התגמולים בקשות רשות ערעור, ובקשתו נענתה. הרשות הוגבלה לדיון בשאלה "האם על הועדות הרפואיות הפועלות מכח חוק הנכים... לקבוע את נכותו של הנכה על פי המבחנים בתקנות שהיו בתוקף בעת שהגיש את תביעתו, או לפי המבחנים בתקנות שהיו בתוקף בעת הבדיקה בועדה הרפואית". זוהי, איפוא, השאלה שבמוקד דיון זה.

טענות הצדדים

טענות המערער

9. עמדת קצין התגמולים היא כי פרשנות נכונה של חוק הנכים מלמדת כי דרגת נכות של נכה נתונה כל העת  לשינוי – בין להעלאה ובין להפחתה, ולעולם אין לראות בה בבחינת גורם המתגבש בנקודת זמן מסוימת לכדי זכות מוקנית, המשוריינת מפני שינוי.  במישור הנורמטיבי משתית הוא את עמדתו, ראשית, על לשון חוק הנכים, המדבר בהקשרים שונים על קביעת דרגת נכות של נכה מעת לעת, ועידכונה של דרגת הנכות, בין להוספה עליה ובין לגריעה ממנה. דיני השיקום מבחינים בין שני מישורים: מישור ההכרה במעמדו של הנכה כזכאי לתגמולים ומישור קביעת היקף הנכות ודרגתה. דרגת הנכות הוא ענין פתוח שלעולם אינו מתגבש לכלל הסדר סופי, והוא נתון לשינויים, בין בשל שינויים במצב הפיסי של הנכה, ובין בשל שינויים בסיווג הנורמטיבי של מבחני הנכות, הנעשים מסיבות כאלה ואחרות. החוק קובע במפורש כי שינוי במצבו הפיסי של נכה עשוי להביא לשינוי דרגת נכותו – בין להחמרה ובין להקלה. אולם גם שינוי בהערכה הנורמטיבית של דרגת הנכות, אף בלא שינוי פיסי כלשהו, עשוי להביא לשינוי בדרגת נכות. כך, למשל, התפתחות הרפואה עשויה להביא עמה לפיתוח תרופות ולטיפולים שונים המקילים באופן משמעותי על הסיבולת עקב הפגימה; כן אפשר ואמצעי בדיקה ואיבחון חדשים יאפשרו איתור מדויק יותר של היקף הפגיעה והגדרתה, ועידון מבחני הנכות על-ידי קביעת רמות-ביניים שיביאו לדיוק רב יותר בהגדרות הנכות. יתר על כן, צרכים לשינוי מדיניות השיקום על דרך הקצאה שונה של משאבי השיקום עשויים להצדיק שינוי בסיווג הנכויות וזאת בהתחשב בהיקף אוכלוסיית הנכים, סוגי הנכויות ומידת חומרתם, צרכי הנכים, זמינותם של המשאבים הנדרשים לסיפוק צרכים אלה, וכיוצא בכך. עמדת קצין התגמולים היא כי יש צדק בדרישה כי דרגות הנכות תעודכנה מעת לעת באופן שהתגמולים ישולמו לנכים באורח ההולם את נכותם הממשית כפי שהיא מוגדרת בזמן נתון, ולא על סמך נתונים והערכה היסטוריים שאפשר שהם מוטעים או למצער, אינם תואמים את הערכת הנכויות המודרנית, העדכנית. תפיסה זו מבטיחה חלוקה שוויונית וצודקת של המשאבים בין כלל אוכלוסית הנכים –ותיקים וחדשים כאחד, הסובלים מאותן פגימות ממש, בלי שים לב למועד הגשת תביעותיהם לתגמולים, שהוא נתון מקרי שאין לייחס לו משמעות מהותית. מעבר לכך, קיבוע דרגות הנכות בלא יכולת לשנותן ביחס לנכים ותיקים עלול להעמיס קושי מעשי רב על תיפקודן של הועדות הרפואיות אשר תחוייבנה להחיל על נכים ותיקים מבחנים היסטוריים ששוב אינם תקפים במועד עריכת הבדיקות החוזרות, ומקום שמבחנים אלה אינם מוחלים עוד לגבי שאר ציבור הנכים, ולחייבן להחיל בעבודתן המקצועית מערכות שונות של מבחנים לאותן פגימות ממש – אלה לגבי נכים ותיקים ואלה לגבי נכים חדשים, כאשר המבחנים הראשונים עבר זמנם. הדבר עלול ליצור תוהו ובוהו מינהלי ומקצועי. במישור המשפטי, טוען קצין התגמולים כי החלת סיווג נכויות חדש על נכים ותיקים מעת ביצוע הבדיקה החוזרת ואילך פירושו החלה אקטיבית של חקיקת מישנה, להבדיל מחקיקה רטרואקטיבית  וגם מבחינה זו אין מניעה משפטית מבחינת חוק הנכים לעשות כן, וטעמים שבמדיניות שיקום כוללת מצדיקים זאת.

טענות המשיבים

10. עיקר טענתם של המשיבים היא כי שינוי דרגות נכות של נכים ותיקים עקב שינוי בסיווג מבחני הנכות החל ממועד הבדיקה החוזרת ואילך כמוהו כחקיקת מישנה רטרואקטיבית, הפוגעת בזכויות מוקנות של אותם נכים. לרשות המוסמכת לא הוקנתה סמכות לחוקק חקיקת-מישנה רטרואקטיבית, כאשר זו פוגעת בציפיות הלגיטימיות של הנכה ומרעה את מצבו. פגיעה זו ניכרת במיוחד במימוש זכות הברירה של הנכה בין מסלולי תביעה שונים, המתרחשת במועד שבו הוא אינו צופה מראש אפשרות כי דרגת נכותו על פי חוק הנכים תשונה בעתיד, וכאשר במערכת שיקוליו לא נלקחת בחשבון אפשרות כזו, שלימים מתרחשת ומסבה לו פגיעה. יתר על כן, אין לקבל מציאות שבה גורם משך זמן הטיפול בתביעות הוא שיכריע בדבר גובה דרגת הנכות ושיעור התגמולים המגיע בגינה, מה גם שעל פי סעיף 18 לחוק הנכים, המועד לתחילת תשלומי התגמולים הינו מועד הגשת התביעה לתגמולים. מכאן משתמע כי מועד זה הוא הקובע גם לצורך קביעת דרגת הנכות, וכך אף נקבע בעבר בהלכה פסוקה של בית המשפט העליון. מעבר לכל אלה נטען, כי הרקע האמיתי לתיקון התקנות במקרים שלפנינו אינו נעוץ בשינויים בתחום הרפואה אלא במדיניות הקצאת משאבים של אגף השיקום. שינוי במדיניות כאמור אין לבצע בדרך של חקיקת מישנה אלא על דרך חקיקה ראשית בלבד. ולבסוף, בראייה כוללת, יש לפרש חקיקת שיקום, ואת חוק הנכים בכלל זה, בפרשנות ליברלית המיטיבה עם הנכה, ויש לנהוג ברוחב לב כלפי מי שנשא בסיכון מיוחד למען המדינה. עמדת קצין התגמולים אינה מתיישבת עם תפיסה זו ולכן אין לקבלה. לאור כל אלה, דין הערעורים להידחות.

מיקוד השאלה להכרעה

11. אין חולק, כי על פי חוק הנכים, נכה שנקבעה לו דרגת נכות חשוף לאפשרות שינוי דרגת הנכות, בין על דרך העלאתה ובין על דרך הורדתה, בהתאם לשינויים החלים במצב בריאותו. החוק קובע מנגנון של בדיקות חוזרות לנכה במהלך השנים, אשר במסגרתן נעשית הערכה מחודשת של מצבו הרפואי ושל דרגת נכותו המתאימה, לפי הענין. על פי סעיף 37(א) לחוק הנכים, רשאי קצין התגמולים להורות על בדיקה חוזרת לנכה אם יש לו יסוד להניח שחל שינוי בדרגת נכותו. כמו כן, חייב הוא, בתנאים מסוימים, לערוך בדיקה חוזרת לנכה על פי דרישת הנכה. (סעיף 37(ב) לחוק). בדיקות חוזרות אלה עשויות להביא לשינוי דרגת נכות, בין להעלאתה ובין להורדתה. יתר על כן, אם סבור קצין התגמולים שנכותו של נכה הגיעה לקיצה משום שנתרפא ריפוי מוחלט מהחבלה או מהמחלה ששמשה עילה לנכות, מוסמך הוא להחליט על גמר הנכות ולהודיע על כך לנכה (סעיף 35ג לחוק). ענייננו בהליך זה אינו נוגע בשינוי דרגת נכות של נכה ותיק עקב שינוי במצבו הרפואי.

אין אף מחלוקת בין הצדדים כי קנויה למתקין התקנות סמכות לשנות מבחנים לקביעת דרגות נכות. מבחנים אלה נקבעים בתקנות על ידי שר הבטחון מכח סעיף 10(ב) לחוק הנכים, וכשם שבידו סמכות להתקינם, כך קנויה בידו סמכות לשנותם (סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981). התיקון יכול להיעשות בין על דרך העלאת דרגת נכות לפגימה נתונה, בין על ידי הורדת דרגת נכות לאותה פגימה, ובין על דרך קביעת דרגות נכות נוספות המעדנות את סיווג הפגימה לרמה מדויקת יותר. מוסכם, איפוא, כי מחוקק המישנה מוסמך לשנות דרגות נכות, ובכלל זה בסמכותו להפחית דרגת נכות המותאמת לפגימה נתונה.

העילות לשינוי המבחנים לקביעת דרגות נכות עשויות להיות שונות ומגוונות. קצין התגמולים מנה בפנינו שורה של עילות כאלה – שינויים בתפיסה הרפואית המשפיעים על הערכת דרגות נכות, שינויים בדרכי טיפול בנכויות, שיפור באמצעי הבדיקה וההערכה של הנכויות, צורך בהקצאה שונה של משאבי השיקום הנתונים בידי הרשויות ודרך חלוקתם בין ציבור הזכאים, ועוד. יתכן אף צורך לשנות מבחני נכות לצורך תיקון טעויות שנעשו בעבר בהגדרת מבחנים אלה. העילות לביצוע השינוי בדרגות הנכות לפגימות נתונות חייבות לעמוד באמות מידה של המשפט הציבורי. על השינוי להיעשות במסגרת הסמכות הנתונה לרשות המוסמכת, ועליו לעמוד בקריטריונים של סבירות ומידתיות. על הרשות המוסמכת המשנה את מבחני הנכות לבסס את פעולתה על מדיניות צודקת, הוגנת וסבירה. חובה זו חלה עליה בכל מצב, בין אם תחולת השינוי בסיווג הנכויות היא פרוספקטיבית, בין אם היא אקטיבית, ובין אם היא רטרואקטיבית. עם זאת, אם בדעת הרשות להחיל את השינוי באורח אקטיבי או רטרואקטיבי על נכים ותיקים, ירבץ עליה נטל כבד יותר לבסס את סבירות מדיניות השינוי (השווה למשל ע"א (חיפה) 160/86 אזולאי נ' קצין התגמולים). אולם, ענייננו בהליך זה אינו מתמקד בשאלות חוקיותו של השינוי בסיווגן של הנכויות או בסבירותו. היבטים אלה אינם במוקד המחלוקת, ולכן לא נעסוק בהם כאן. השאלה היחידה המחייבת הכרעה בהקשר שלפנינו היא – האם על פי פרשנות ראויה של חוק הנכים, שינוי המבחנים לקביעת דרגות נכות, הפועל במקרה זה להפחתת אחוזי הנכות לגבי פגימות נתונות, פועל מכאן ולהבא רק על נכים חדשים שטרם נקבעה להם דרגת נכות, בין אם הגישו כבר את תביעתם ובין אם טרם הגישו אותה, או שמא הוא חל מכאן ואילך גם על נכים ותיקים שדרגת נכותם נקבעה בעבר. ולשם הבהרה יודגש, כי הצדדים אינם חולקים כי מקום שהשינוי בסיווג הנכויות מעלה את דרגת הנכות בגין אותה פגימה, כי אז זכאי הנכה הותיק להעלאת דרגת נכותו ממועד הבדיקה החוזרת, ואילך. זאת, אף שדרגת נכותו המקורית נקבעה בעבר על בסיס סיווג שונה שהיה תקף אותה עת.

שיקולים נוגדים

12. השאלה העומדת להכרעה אינה פשוטה כלל ועיקר; מתמודדים ברקעה שיקולים נוגדים האוצלים על היבטים שבטובת הכלל ועל היבטים הנוגעים לרווחת הפרט. במוקד שיקוליה של המדינה עומד אינטרס הציבור במובן הרחב: דאגה למיתאם ראוי מעת לעת בין הסיווג הנכון של דרגת הנכות של הנכה לבין ההטבות הכלכליות הניתנות לו בפועל, לבל ייווצר פער בין הניתן לבין המגיע; שמירה על יכולתה של הרשות הציבורית לבצע שינויים בהקצאת משאבים המיועדים לשיקום בהתאם לצרכים המשתנים במערכת השיקום כפי שהם מעת לעת; הגנה על עקרון השוויון בין נכים הסובלים מאותה פגימה ממש, בלא צורך לאבחן בין נכה ותיק לנכה חדש, ומניעת אפלייה בין זה לזה; ולבסוף, הבטחת מערך ביצועי תקין ויעיל של עבודת הועדות הרפואיות, אשר יאפשר תיפקוד יעיל על פי קריטריונים עדכניים, מודרניים, ואחידים לגבי כלל ציבור הנכים בלא צורך באבחנה בין קבוצות נכים שפגימתם זהה, על פי מבחן מועד ארוע הפגיעה, או מועד הגשת התביעה לתגמולים, או מבחן אחר כיוצא באלה.

מנגד, ניצב עניינו של הנכה הותיק כפרט, המבקש למנוע שינוי בדרגת נכותו שנקבעה בעבר עקב שינויים נורמטיביים בסיווג הפגימות. הוא טוען לשינוי מצבו לרעה שלא על פי דין. הוא טוען כי חוק הנכים אינו סובל פירוש המאפשר החלה אקטיבית של שינוי בסיווג נכויות על נכים ותיקים שדרגת נכותם נקבעה בעבר ככל שמשמעות הדבר היא הורדת דרגת הנכות. זאת יש להסיק ממבנהו של החוק, ומהעקרון כי אין לפגוע בזכויות שנקנו בעבר, ולהרע מצב שנתגבש על פי מצב משפטי קודם. על פי הטענה, בעוד שנכה ותיק צופה אפשרות כי דרגת נכותו תשתנה – בין להעלאה ובין להורדה – עקב שינוי במצב בריאותו, אין הוא צופה הורדה בדרגת נכותו עקב שינוי  נורמטיבי בסיווג הנכויות וזאת, לאחר שדרגת נכותו נתגבשה בעבר על פי סיווג קודם. סמכות החלה אקטיבית של שינוי כאמור לרעת הנכה אינה נתונה לרשות המוסמכת, היא פוגענית, ואינה עומדת במבחן החוקיות.

הכרעה

13. מבין שתי העמדות שהוצגו, נראה לי כי יש לקבל את העמדה לפיה מוסמכת הרשות מכח פרשנות חוק הנכים להחיל שינוי בסיווג דרגות הנכות מכאן ולהבא לא רק על נכים חדשים אלא גם על נכים ותיקים, בכפוף לסייגים שיובהרו בהמשך. המשמעות מכך היא כי ניתן להחיל את המבחנים החדשים על נכים חדשים וותיקים כאחד, ממועד עריכת הבדיקות הרפואיות הראשונות או החוזרות, לפי הענין.הטעמים לכך נעוצים בתכליתו של חוק הנכים ומטרותיו, בהוראות סטטוטוריות שונות הכלולות בו והמתיישבות עם פרשנות אקטיבית של הוראותיו, ובהתאמתה של תוצאה זו לעקרונות כלליים במשפט אשר נועדו לאזן בין צרכי הפרט לבין צרכי הכלל בדרך ראויה.

מקורותיו ורקעו של חוק הנכים

14. חוק הנכים  במקורו חוקק בשנת תש"ט-1949, בסמוך לאחר קום המדינה. הוא קשור קשר מושגי-ערכי לחוק שירות הבטחון, אשר נחקק ממש בסמוך לו, ונועד להשלים אותו ביצירת מחוייבות המדינה לדאוג לחייליה אשר נפגעו במלחמות ישראל, תוך כדי השירות הצבאי ועקב שירות זה. כך הציג ראש הממשלה, ד. בן גוריון, את הצעת חוק הנכים בפני כנסת ישראל, בספטמבר 1949 (דברי הכנסת, כרך 2, תש"ט, עמ' 1572-3):

"מלחמת החירות של צבא הגנה לישראל לא היתה כולה זרועה נחת, נצחונות, וכיבושים. היה גם צד שני למטבע. שולם מחיר יקר... נפלו מאות ואלפים מתפארת הנוער שלנו... אך החללים הם רק חלק מהאבדות. רבים נשארו לשמחתנו בחיים, אך גם הם שלמו מחיר יקר – אבר מן החי. הערב אני מגיש לכם בשם הממשלה חוק על החוב, נכון יותר – על חלק מהחוב, שאנו חייבים לאלה שבגופם עזרו לשחרור האומה והמולדת. חוק על תגמול ושיקום לנכי המלחמה... גודל התגמול שהחוק הזה מעניק לנכה תלוי בגודל אחוז הנכות.

תשלום התגמולים אינו גורע מזכותם של הנכים לשיקום. זכות זו קימת לכל חייל משוחרר, בריא או נכה... התגמול המגיע לנכה הוא נוסף לשיקום הכללי...אנו איננו מבחינים במתן התגמול ובגודלו בין טוראי לקצין. כל נכה מלחמה מקבל אצלנו גמול שווה. התגמול אינו פוטר את המדינה מדאגה לשיקום הנכה. אנו נעזור לנכים, כמו לחיילים משוחררים אחרים, ללמוד מקצוע, להמשיך בלמודים, להסתדר בעבודה, בהתיישבות או בעסק אחר".

חוק הנכים מבוסס, איפוא, על אחריות המדינה כלפי בניה הנשלחים לשרת שירות חובה בכוחות הבטחון ונפגעים בגופם ובבריאותם בזמן השירות ועקב השירות. בשירותם הצבאי הם תורמים ממיטב כוחם לטובת החברה. תרומה זו מחייבת את הציבור לשאת בנזקי אלה שנפגעו בשירותם למען הכלל, כמידת פגיעתם (מילר, פרוקצ'יה, קרצ'מר, זכויות הנכים בישראל, הצעות לקראת רפורמה, 1979, עמ' 44). תודעת החובה החלה על החברה לשאת באחריות לאלה שנפגעו עקב נשיאתם בעול הלחימה וההגנה על המדינה מושרשת בתפיסות היסוד של החברה בישראל והיא מתפרשת גם על פני תקופה של טרם קום המדינה. היא החלה בדאגה לנכים מבין מתנדבי היישוב במלחמת העולם השניה ובמתנדבי הצבא הבריטי, ונמשכה בחוק הנכים הדן בנכי צה"ל ומלחמת העצמאות בשנת 1949, והתרחבה גם על פני נכי המלחמה בנאצים בשנת 1954, נכי המשטרה בשנת 1955, נפגעי הספר בשנת 1956 ועוד (ד. נדב, יובל למפעל השיקום – קווים לקורותיו, 50  שנות שיקום, הוצאת משרד הבטחון, 1998, עמ' 58 – 15). 

הסדר תגמולי הנכים למי שנפגעו בשירותם הצבאי מתאפיין ביסודות הבאים:  שוויון בין ציבור הזכאים לתגמולים, בלא הבדל דרגה, תפקיד או נסיבות הפגיעה בשירות הצבאי; הסדר זכאות אחיד המתבסס בעיקרו על נתון של שכר קובע המהווה בסיס תשלום אחיד שמתוכו נגזר התגמול כפונקציה של דרגת הנכות; ניתוק מערכת התגמולים מבדיקת מצבו הכלכלי של הנכה ומהיקף הכנסתו או אובדן כושר השתכרותו עקב הפגיעה, למעט במקרים מיוחדים בהם מדובר בנכה מחוסר פרנסה או נכה "נצרך" הזכאים לתגמולים מיוחדים, או נכים שבשל נתונים מסוימים או צרכים מיוחדים זכאים לתגמולים מיוחדים (סעיפים 6, 7, 7א ו-7ה לחוק). קו אפייני נוסף בחוק הנכים מצביע על צורך בהתאמת דרגת הנכות, ומכוחה גם התאמת שיעור התגמולים, למצב הנכות האמיתי של הנכה. לפיכך, דרגת הנכות לעולם אינה נתון קבוע ומגובש, אלא גורם הנתון לשינויים מעת לעת, על פי נסיבות משתנות (סעיפים 37 ו-35ג לחוק הנכים). באופן זה, מצד אחד, המדינה אחראית להעניק תגמולים למי שנפגע בשירות ההגנה על בטחונה. מצד שני, החוק מקפיד על כך כי כספי ציבור לא יוצאו לשוא, ולעולם ישתלמו רק בגין פגיעה ממשית, תוך עידכון התגמול המגיע על פי רמת הפגימה של הנכה, ולאור מצבו המשתנה מעת לעת.

תכלית חוק הנכים היא, איפוא, ביצירת מערכת תגמולים שוויונית שנועדה להיטיב עם מי שנפגעו עקב שירותם למען בטחון המדינה. כשם שאין החוק מבחין בין חיילים על פי דרגותיהם או תפקידיהם בצבא והכל שווים בפניו, כך, הדעת נותנת, כי במסגרת השגת תכלית השוויון, יבקש החוק להימנע מאפלייה בין אוכלוסיית הנכים הותיקה לאוכלוסיית הנכים החדשה, ויחתור להשוואת מערכת התגמולים של נכים שפגיעתם זהה. תכלית זו מניחה יסוד להחלת שינויים בתקנות מבחני הנכות, המתרחשים מעת לעת, לא רק על נכים חדשים שטרם נקבעה להם דרגת נכות, אלא גם על נכים ותיקים שנקבעה להם בעבר דרגת נכות על פי מבחנים שבינתיים שונו. יישום עקרון השוויון על אוכלוסיית הנכים כולה – ותיקים וחדשים כאחד - מתיישב עם תכליתו של החוק ועונה על מגמותיו היסודיות, והדברים יובהרו בהמשך.

עקרונות כלליים במשפט: החלה פרוספקטיבית, רטרוספקטיבית או אקטיבית של מבחני נכות חדשים

15. נכה ותיק שנקבעה לו דרגת נכות על פי מבחנים שעמדו בתוקפם אותו זמן, ומבקשים בעת הבדיקה החוזרת להוריד את דרגת נכותו מכח מבחנים חדשים בתוקף אותה עת - מה טיבה של פעולה משפטית זו, והאם מתיישבת היא עם אמות מידה כלליות של המשפט ביחס לדרכי החלה מקובלות של מעשה חקיקה חדש על מצבים שנתגבשו בעבר?

דבר חקיקה הוא רטרוספקטיבי אם הוא משנה לעתיד את המעמד המשפטי, התכונות המשפטיות או התוצאות המשפטיות של מצבים שנסתיימו או של פעולות או ארועים שנעשו או התרחשו לפני מועד כניסתו לתוקף.  חוק הוא פרוספקטיבי אם הוא משנה לגבי העתיד את "המעמד המשפטי, התכונות המשפטיות או התוצאות המשפטיות של מצבים חדשים או של פעולות, או של ארועים (מעשים או מחדלים) שנעשו או התרחשו לאחר כניסתו לתוקף" ( ארביב, שם, עמ' 778). דבר חקיקה הוא בעל פועל אקטיבי מקום שהוא חל על מצב דברים נתון הקיים ביום היכנסו לתוקף, ופועל לשנותו מאותו שלב ואילך:

"החלת החוק היא אקטיבית, אם היא מוחלת על מצב דברים המתקיים ביום כניסתו של החוק לתוקף... הוא תופס ברשתו את כל מי שמקיים את דרישות החוק ביום חקיקתו... תכליתה של  חקיקה זו לא היתה לשנות את מהותן של פעולות שנעשו בעבר. מרכז הכובד של  חקיקה זו הוא המצב הקיים בהווה ולא הפעולות שנעשו בעבר".  (ארביב, שם, עמ' 779). (הדגשה לא במקור).

המבחן להיותו של דבר חקיקה רטרוספקטיבי, אקטיבי או פרוספקטיבי הוא, איפוא, זה: האם מעשה החקיקה נועד להשפיע על מעמדם המשפטי של פעולות או מצבים שהסתיימו והתגבשו בעבר; או שמא הוא  נועד לתקן לעתיד לבוא מצב קיים נמשך; או האם הוא מכוון להשפיע אך על מצבים ופעולות עתידיים שטרם באו לעולם (בג"צ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פד"י נא(4) 367, 409; ברק, פרשנות במשפט, פרשנות החקיקה, חלק ב', עמ' 619 ואילך).

ככלל, בכוחו של המחוקק לקבוע את היקף חלותו של מעשה חקיקה מבחינת הזמן, ובכלל זה לקבוע, בין במפורש ובין במשתמע, את תחולתו הרטרוספקטיבית או האקטיבית. (עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פד"י מו(2) 765, 775; ע"פ 3025/00 הרוש נ' מדינת ישראל, פד"י נד(5) 111). על קיום כוונה כזו ניתן להסיק ממטרות החוק ותכליתו. "לחוק תהא אותה תחולה בזמן הנדרשת לשם הגשמת תכליתו. על תכליתו של החוק ניתן ללמוד מלשונו, מההסטוריה החקיקתית שלו, מחקיקה מאוחרת ומעקרונות היסוד של השיטה" (פרשת ארביב שם, עמ' 776). אחת החזקות המקובלות הנטועות בעקרונות היסוד של השיטה היא כי תכלית החוק, דרך כלל, אינה מכוונת לתחולה רטרוספקטיבית שלו אלא צופה היא פני העתיד, אלא אם כן מצויה בחוק הוראה נוגדת, מפורשת או משתמעת (ע"א 27/64 בדר נ' לשכת עורכי הדין, פד"י יח(1) 295, 300). הטעם לחזקה זו נעוץ בכך כי החלת חוק חדש על ענין שתם ונשלם קודם לצאת החוק החדש, והציבור נהג על פיו בהסתמכו על הוראותיו אותה שעה, עלולה לגרום עוול ואי צדק, ולפגוע בוודאות ובבטחון המשפטי, וממילא ביציבות המשפט (פרשת ארביב, שם, עמ' 777). אולם חזקה זו ניתנת לסתירה.

בדומה לבחינת הרטרוספקטיביות של דבר חקיקה, השאלה מתי תחולתו של חוק היא אקטיבית נתונה אף היא לפרשנות תכליתית. בדומה לחזקה השוללת רטרוספקטיביות של דבר חקיקה בשל פגיעה אפשרית בעקרונות צדק, הגינות, ובטחון משפטי, עשויה לקום גם חזקה השוללת החלה אקטיבית של מעשה חקיקה מאותם טעמים, אף כי בדרגת עוצמה פחותה. החקיקה הרטרוספקטיבית משפיעה על תוצאות משפטיות שהתגבשו בעבר ומשנה אותן במבט לאחור. החקיקה האקטיבית פועלת מכאן ולהבא ומבקשת לשנות מצב משפטי קיים במבט לעתיד. אולם שני מעשי החקיקה משנים מצב משפטי קיים שנוצר קודם לתחילתם, כאשר האחד פועל לשינוי כשפניו אל העבר והאחר פועל לשינוי כשפניו אל העתיד. שני מעשי החקיקה האמורים עלולים לפגוע בציפייתו של הפרט, בהשפיעם על מצב משפטי שנוצר בעבר, כאשר הפגיעה מכל אחד מהם עשויה להתרחש בדרגות עוצמה שונות. השאלה באלו נסיבות ראוי לפרש מעשה חקיקה כבעל תחולה אקטיבית מושפעת מהחזקה כי החוק מיסודו מבקש להשיג תוצאות צודקות והוגנות מבחינת אינטרס הכלל והפרט כאחד. היא מושפעת ממידת הפגיעה האפשרית בציפייה לגיטימית של הפרט כי מצב משפטי שנוצר בעניינו בעבר לא ישונה – בין במבט לאחור ובין במבט קדימה. בחינת מעשי החקיקה בענייננו מלמדת כי החזקה כנגד תחולתם האקטיבית נסתרת וחקיקת מישנה המשנה סיווגי נכויות הינה בעלת תחולה אקטיבית גם על נכים ותיקים שדרגות נכותם נקבעו בעבר. מסקנה זו עולה מהוראותיהם המפורשות של החיקוקים הנוגעים בדבר ומתכליתם. היא מתיישבת עם אמות מידה על צדק והגינות כלפי הפרט והכלל.

לשון הוראות חוק הנכים

16. חוק הנכים אינו מכיל הוראה מפורשת הקובעת כי שינויים במבחני דרגות הנכות יחולו מכאן ולהבא גם על אוכלוסיית הנכים הותיקה. עם זאת, ניתן ללמוד במשתמע על מגמה כזו מהוראות שונות הפזורות בו, מהן ניתן להסיק כי דרגת הנכות הנקבעת לנכה לעולם אינה גורם קבוע, אלא יסוד הכפוף לשינויים ולהתאמות מעת לעת וכך הוא גם התגמול הנגזר ממנה. התאמות אלה תתכננה בין בשל שינויים במצב בריאותו של הנכה ובין בשל שינוי בסיווג הנורמטיבי של דרגת נכותו.

חוק הנכים נועד להעניק לזכאים על פיו תגמולים עקב נכות שנגרמה להם בתקופת שירותם ועקב שירותם  (הגדרת "נכה" בסעיף 1 לחוק ). התגמולים הכספיים אינם ההטבה היחידה המוענקת על פי חוק הנכים. מוקנית לנכה זכות לטיפול רפואי משך כל החיים (סעיף 43 לחוק) עזרה במימון לימודים (תקנות הנכים תגמולים ושיקום) (לימודים לרכישת מקצוע) תשמ"ח-1987; השווה גם בג"צ 6395/98 אלקושי נ' קצין התגמולים, פד"י נד(1) 454) וכן הטבות נוספות. הליך הענקת הזכויות הוא דו-שלבי: בשלב הראשון מגיש המבקש בקשה לקצין התגמולים להכיר בו כנכה על פי החוק (סעיפים 30 ו-31 לחוק). קצין התגמולים פוסק אם התובע זכאי לתגמול על פי החוק. בשלב זה נדונה שאלת היחס בין הפגיעה לבין השירות הצבאי, הן בהקשר לשאלת העיתוי, קרי: האם הפגיעה התרחשה בתקופת השירות, והן במישור הסיבתי קרי: האם היא נגרמה עקב השירות. בשלב השני, ובהנחה כי התובע הוכר כ"נכה" לצורך החוק, נקבעת דרגת הנכות, בידי ועדה רפואית אשר הנכה מופיע בפניה (ע"א 140/89 קצין תגמולים נ' גולומבק, פד"י מה(3) 23; ע"א 459/89 קצין תגמולים נ' חריטן, פד"י מה(5) 374). דרגת הנכות קובעת את המפתח לטיב התגמולים והזכויות להם זכאי הנכה. סעיף 10 לחוק קובע:

"קביעת דרגת נכות

(א) ועדה רפואית תקבע מזמן לזמן את דרגת נכותו של נכה.

(ב) דרגות נכות ותקופות תחולתן ייקבעו לפי מבחנים וכללים שיתקין שר הבטחון".

(הדגשות לא במקור).

על פי תקנה 12 לתקנות הנכים, דרגת הנכות עשויה להיקבע הן לתקופה מוגבלת והן לצמיתות.

מלשון סעיף 10(א) עולה בבירור כי דרגת נכותו של נכה אינה גורם קבוע אלא גורם העשוי להשתנות מעת לעת, ומכאן לשון הסעיף כי הועדה תקבע "מזמן לזמן" את דרגת נכותו של נכה. יתר על כן, סק(ב) מסמיך את שר הבטחון להתקין תקנות לקביעת מבחנים לדרגות נכות ותקופות תחולתם של מבחנים אלה. הווי אומר, החוק מניח כי דרגות נכות שיוגדרו על פי מבחנים תהיינה נתונות להגבלה לתקופות וחשופות לשינויים. מניסוח זה משתמע כי המחוקק מניח שדרגת הנכות אינה גורם קשיח אלא מושג דינמי העשוי להשתנות עם הזמן. היא נתונה לשינויים הן מבחינת התמורות העשויות להתרחש במצב פגימתו של הנכה האינדיבידואלי – בין הרעה ובין הטבה, והן עקב שינויים אחרים, למשל, בהערכת שיעור הנכות על פי מושגים נורמטיביים משתנים. בהמשך לרעיון זה, סעיף 35ג לחוק אף מסמיך את קצין התגמולים להחליט כי נכותו של נכה הגיעה לקיצה, וזו לשונו:

"החלטה על גמר נכות

סבור קצין תגמולים שנכותו של נכה הגיעה לקיצה משום שנתרפא  ריפוי מוחלט מהחבלה או מהמחלה ששימשה עילה לנכות, או משום שהחמרת המחלה ששימשה עילה לנכות עברה לבלי שוב, רשאי הוא להחליט על גמר הנכות ולהודיע על כך לנכה".

סעיף 37 לחוק מסדיר את נושא הבדיקות החדשות העשויות להיערך בעניינו של נכה, בין ביוזמת קצין התגמולים ובין ביוזמת הנכה, שבעקבותיהן ניתן לשנות את דרגת הנכות, בין, להעלאה ובין להפחתה.

זו לשון ההוראה:

"בדיקות חדשות

(א)   קצין תגמולים רשאי להורות אחת לשנה על בדיקת הנכה שנית אם לא הורתה הועדה הרפואית הוראה אחרת, אולם אם היה לקצין התגמולים יסוד להניח כי חל שינוי בדרגת נכותו של נכה, רשאי הוא להורות על בדיקתו מחדש של הנכה בכל עת לאחר שחלפה חצי שנה מיום הבדיקה האחרונה.

(ב)   קצין תגמולים חייב, לפי דרישת נכה, להורות על בדיקתו מחדש אם עברו לפחות ששה חודשים מיום קביעת דרגת נכותו לאחרונה..."

(הדגשה לא במקור)

הוראה זו אף היא מדגישה את האופי הזמני של דרגת הנכות ואת כפיפותה של דרגה שנקבעה לשינויים מעת לעת בדרגת נכותו של הנכה. מניסוחה של הוראה זו, המדברת באפשרות כי "חל שינוי בדרגת נכותו של הנכה", עולה כי המחוקק  צפה שינוי אפשרי בדרגת הנכות של הנכה מכח עילות רחבות ולא רק בשל שינוי מצב בריאותי. לפיכך, המחוקק השתמש במושג רחב של שינוי ולא הגבילו אך לשינוי במצב פגימתו או במצבו הרפואי של הנכה. ללמדנו כי "שינוי בדרגת נכותו של נכה" מרמז לא רק על אפשרות שחל שינוי במצבו הפיסי של הנכה, אלא גם על אפשרות כי חל שינוי בדרגת הנכות של הנכה עקב שינוי נורמטיבי במבחני הנכות.

עשוייה לעלות שאלה האם כענין שבמדיניות ראוי הוא כי שינויי דרגת נכות יוגבלו בכל מקרה רק לאפשרות שינוי כלפי מעלה, ולעולם לא כלפי מטה, וזאת כדי לעודד את שיקומם של נפגעים וכדי לחסוך מהנכה פגיעה בשלוות רוחו נוכח סיכון אפשרי של הורדת דרגת נכותו בעתיד.  מדיניות כזו אומצה למשל בהסדר הפיצויים העיתיים בחוק הפיצויים לנפגעי תאונות דרכים, תשל"ה-1975, ובתקנות על פיו (מילר, פיצויים בגין נזקי גוף, שם, עמ' 254; מילר, פרוקצ'יה, קרצמר, שם, עמ' 70). ראייה זו שמה במרכז את עניינו של הפרט, ואינה לוקחת בחשבון את צרכיה של אוכלוסיית הנכים כולה, כמו גם שיקולים כלל-מערכתיים המשפיעים, בסופו של דבר, גם על הפרט. מכל מקום, גישה זו לא ננקטה בחוק הנכים והקו המנחה בו מתאפיין בחתירה להעמדת דרגות הנכות, ככל האפשר, על בסיסם האמיתי, כאשר נגזר מכך הצורך להתאימן לסיווג הנורמטיבי כפי שהוא מתחדש ומשתנה מעת לעת.

תקנות הנכים

17. מכח סמכותו על פי סעיף 10(ב) לחוק הנכים התקין שר הבטחון את תקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגות נכות) תש"ל-1969 (להלן – "תקנות הנכים"). על פי תקנות אלה, דרגת הנכות נקבעת על פי מצבו הרפואי של הנכה, בהתאם לפגימה בה לקה (תקנה 2). בתוספת לתקנות מפורטות הפגימות השונות  ודרגת הנכות הצמודה לכל אחת מהן. התיקונים לתקנות בנושאים הרלבנטיים לענייננו אינם כוללים הוראה מפורשת בענין הסדרי מעבר ותחולה אלא מסתפקים בקביעת מועד לכניסתם לתוקף. עם זאת, ניתן להקיש לענייננו מהוראת תקנה 14 לתקנות הנכים, ממנה משתמעת תפיסה של החלה אקטיבית של מבחני נכות חדשים על נכה ותיק, בכפוף לשיקול דעת לסטות מכך במקרים פרטניים. זו לשון התקנה:

"הוראות מעבר

נתגלה בבדיקה חדשה לפי סעיף 37 לחוק כי לא חל שינוי במצב פגימתו של הנכה הנבדק, וכי לפגימתו נקבעה בתוספת דרגת-נכות המראה אחוזי נכות פחותים מאלה שנקבעו על פי התקנות הפוקעות, רשאית הועדה הרפואית לקבוע לו דרגת נכות כפי שהיתה לו בזמן הבדיקה הרפואית האחרונה."

(הדגשה לא במקור)

הוראה זו מתייחסת לנכה ותיק אשר דרגת נכותו נקבעה על פי התקנות הפוקעות (שהן לענין זה תקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגות נכות) תשי"א-1951), ואילו על פי סיווג הנכויות שבתקנות החדשות הפגימה ממנה הוא סובל מצדיקה אחוזי נכות פחותים מאלה שנקבעו על פי התקנות המקוריות. בנסיבות אלה, כך קובעת ההוראה, רשאית הועדה הרפואית לקבוע לנכה דרגת נכות כפי שהיתה לו בזמן הבדיקה הרפואית האחרונה – קרי, כפי שנקבעה בעת תוקפן של התקנות הפוקעות, אף שדרגת נכות זו שוב אינה מתיישבת עם הגדרת הנכות על פי התקנות החדשות.

גישתן זו של התקנות מאירה עיניים לענייננו. היא מצביעה על נקודת מוצא של מחוקק המישנה לפיה הכלל המחייב הוא כי בבדיקה חוזרת הנערכת לנכה הותיק על הועדה הרפואית להחיל עליו את מבחני הנכות החדשים העומדים בתוקפם בעת הבדיקה בהנחה שבעבר נקבעה לו דרגת נכות על פי התקנות הפוקעות. זאת, זולת אם מצאה הועדה הרפואית, על פי  שיקול דעת הנתון לה, טעם וסיבה להמשיך ולהחיל עליו את דרגת הנכות המקורית. שאלה נפרדת היא, מהן אמות המידה להפעלת שיקול דעתה של הועדה הרפואית בענין זה, אולם החשוב לענייננו הוא כי מן החריג שבהוראה זו מסתבר הכלל הנוהג על פיה.

עולה מכך, כי הנחתה של תקנה 14 לתקנות הנכים היא כי התיקון לתקנות בעניין מבחני הנכות חל על הנכה הותיק בעת בדיקתו החוזרת ואילך, אלא אם כן החליטה הרשות המוסמכת להותיר את  דרגת נכותו כפי שהיתה בטרם התיקון. (השווה לענין זה גם את תקנה 8א לתקנות נכי מלחמה בנאצים (מבחנים לקביעת דרגת נכות) תשט"ז-1956 הקובעת הוראה דומה ביחס להחלפת תקנות שנת 1954.

 

כתבות שאולי יעניינו אותך


המלצות ותגובות
כותרת:
שם:
תוכן:
אנא הזן את המספר מאה עשרים וארבע:
לשרותך, נכה צה"ל